事業(yè)單位改革重在開放社會力量

最近，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，根據(jù)該文件，中央力圖在2020年之際，形成布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。

在實踐中，事業(yè)單位的身份較為復(fù)雜，有些事業(yè)單位從事政府管理職能，有的則屬于營利性質(zhì)。中國的事業(yè)單位之所以如此紛繁復(fù)雜，一個重要原因是，現(xiàn)有絕大多數(shù)的事業(yè)單位都誕生于計劃體制下。在原有體制下，除了政府就是企業(yè)，政府和企業(yè)都承擔(dān)了社會的功能——政府辦學(xué)校、企業(yè)辦醫(yī)院等現(xiàn)象比比皆是。既然社會并不獨立于政府和企業(yè)而存在，而且生老病死都是由政府和企業(yè)所包攬，也就無需獨立存在的社會服務(wù)組織——除了醫(yī)院、學(xué)校之外，上世紀(jì)八十年代以前中國的事業(yè)單位屈指可數(shù)。

進(jìn)入八十年代以后，一是由于財政能力的限制，政府和企業(yè)已經(jīng)無法包辦一切；二是隨著就業(yè)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)的多元化，相當(dāng)多的人不再依附于政府和企業(yè)。如果在這個時候再依靠原有的社會服務(wù)體系，那么不少人就無法繼續(xù)生活。而且，經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化，導(dǎo)致了原有單純的政府和企業(yè)的劃分已不合時宜，于是社會服務(wù)機構(gòu)逐漸興起。

其中，由政府全額出資的社會服務(wù)機構(gòu)也即事業(yè)單位，占了最主要的部分。且由于政府機構(gòu)改革的原因，一些原本應(yīng)由行政機構(gòu)出面辦理的事項，因編制等原因以事業(yè)單位出現(xiàn)，比較典型的如證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會和電監(jiān)會等政府監(jiān)管機構(gòu)。

事業(yè)單位從經(jīng)費來源上分為“全額撥款”、“參公（即參照公務(wù)員）”、“財政補貼”和“自收自支”四類。比如完全從事行政管理的機構(gòu)就應(yīng)該是“全額撥款”，而從事經(jīng)營業(yè)務(wù)的機構(gòu)就應(yīng)該是“自收自支”。

在最新頒布的《事業(yè)單位改革意見》中，從承擔(dān)社會功能的角度將現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。同時，今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。

最后這點是一個非常大的進(jìn)步。在以往的機構(gòu)改革中，事業(yè)單位往往會成為“二政府”，一個很重要的原因就是為了名義上的“削編”，將政府機構(gòu)變?yōu)槭聵I(yè)單位，這樣一來實現(xiàn)了名義上的精簡機構(gòu)，但在事實上卻沒有從根本上改變機構(gòu)臃腫狀況。

不過，政府的這個舉措也提供了另外一個信號，即今后政府還將設(shè)立新的事業(yè)單位，只不過這些事業(yè)單位全都從事社會公益服務(wù)，而且還將從財政政策和績效考核等方式對這些公益機構(gòu)進(jìn)行改革。

在操作層面，必須注意政府參與的方式，即盡量少用財政的錢直接興辦事業(yè)單位，而最好通過設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)等方式扶持民間公益事業(yè)。事實上，隨著三十多年來的財富積累，中國私人部門參與社會公益事業(yè)的能力越來越大。政府提供好平臺后，他們可以比原有的事業(yè)單位更有效率。

政府鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)要做的就是，在各個環(huán)節(jié)平等對待所有的公益機構(gòu)，而不是偏向政府自己辦的事業(yè)單位。

大力引導(dǎo)社會力量興辦公益事業(yè)的基本邏輯是，通過社會力量辦公益事業(yè)可以滿足社會不同群體的偏好，有助于政府將有限的經(jīng)費投入到最急需的領(lǐng)域，從而提高公共財政使用效率。因為財政是有限的，而社會需要扶持的事項總是很多，通過公共財政來扶持項目在不少時候會引發(fā)社會不同群體的爭論——如有人認(rèn)為大劇院是公益事業(yè)，也有人堅持棚戶區(qū)的衛(wèi)生設(shè)備更重要。一旦此類的經(jīng)費都由民間的機構(gòu)扶持，類似爭論就可以避免——每個人都有自己的偏好，如果對某個領(lǐng)域感興趣，完全可以通過捐贈的方式來支持該項目。如此一來，各領(lǐng)域就可以和平共處，也有助于調(diào)適政府的規(guī)模。

從這個意義上講，事業(yè)單位改革必須以社會公益機構(gòu)的改革為前提，假設(shè)不開放社會力量進(jìn)入公益事業(yè)，那么這樣的改革可能會留下遺憾。

（作者為上海金融與法律研究院研究員）