老生常談的政府轉型

政府職能——行政職能，是國家行政機關依法對國家政治、經濟和社會公共事務管理時，應當承擔的職責和具有的功能。它反映國家公共行政管理的基本內容和活動方向，是公共行政管理活動的依據和前提。近年來，中國宏觀調控取得初步成效，顯示了中央和地方政府駕馭經濟的能力。一系列宏觀調控政策表明：中國政府正在學會少用行政手段，更多地使用高明的市場手段和法律手段，使中國經濟這艘巨型航輪得以平穩前行。回顧、展望中國政府職能轉變的昨天、今天與明天，人們逐漸認識到：政府應當怎樣管理經濟。

政府職能轉變的世界浪潮

政府職能轉變，并非中國獨有，而是世界趨勢。20多年來，主要發達國家掀起了全球性、持續性的公共管理改革浪潮，政府職能進入全面調整期。政府職能在公共管理方面，采取了新的價值取向：從嚴格管理到放松管制；從提供“標準化”、“無差異”公共服務到提供多樣化、個性化公共服務；從普遍性享有權利到有所選擇和公共服務定額配置；從公共部門壟斷公共服務到采用公私合營機制提供公共服務；從服務提供者集中配置到某種形式的顧客選擇；決策權從地方向中央集中，管理權和財務權向地方下放；預算配置引進績效和結果取向。同時，對公共服務內部的組織機制（包括組織結構、工作程序、人事制度、監督機制、公共責任機制、管理技術與方法等）進行全方位改革。

政府職能從管制型向服務型轉變，是政府職能性質定位的根本性調整。政府職能轉變方式的實現，重點是改革政府治理工具。主要是通過引進競爭機制和民間力量，結合傳統的政府治理工具，進行公共管理和公共服務。

政府治理工具包括：傳統類工具———建立規章制度和完善制裁手段，管制或放松管制，監督和調查，頒發許可證，制定稅收政策、撥款、補助、貸款、貸款擔保、合同承包等。

創新類工具———特許經營、技術支持、公私伙伴關系，公共部門之間的關系，介紹推薦、半公半私企業、志愿者服務、國營企業、有價證券、采購、保險、行政指導、行政合同、行政獎勵，召集非政府領導人開會、改變公共投資政策、政府施加壓力等。

先鋒派工具———種子資金，股權投資、自愿者協會、共同生產或自力經營、回報性安排、需求管理、財產出售、交換和使用，重新構建市場等。發達國家政府職能轉變的一些做法，值得我們在充分考慮中國國情的基礎上借鑒。

政府職能轉變是機構改革的關鍵，政府機構要更好地適應市場經濟發展的要求，加快政府職能轉變的步伐，提高公共行政管理水平，實現“強化、弱化、轉化”的進程。強化，符合公共行政管理要求，對市場機制失靈調控的職能；弱化，對微觀經濟和社會資源管制或配置的職能；轉化，社會和市場承擔的職能，使政府權利與市場相得益彰。

中國政府職能轉變的歷程

20世紀50年代至70年代，中國實行的是嚴密計劃經濟體制，國民經濟與社會發展的一切活動，都是在政府嚴格計劃安排下進行，資源配置手段基本上是計劃和行政手段，政府經濟管理部門直接管理企業經營活動。

80年代以來，隨著經濟體制改革的推進，這種政府管理方式進行了重大調整。特別是20世紀90年代以來，隨著市場經濟體制的逐步建立，立足于經濟體制和經濟增長方式的根本轉變，政府對經濟管理方式進行了重大改革，更加突出了宏觀性、導向性和戰略性，綜合運用計劃、財政、金融、稅收、法律等手段，使調控方式方法更靈活，針對性更強，效果更明顯。

“八五”期間，大城市地方政府初步建立了適應社會發展需要的綜合經濟調控體系。“九五”期間，進一步改革政府經濟管理體制和方式。在經濟管理職能上，按照政企分開的原則實現了重大轉變，原來直接管理經濟轉到間接管理經濟，原來微觀經濟管理轉到經濟調控管理，原來計劃管理轉向市場管理。在服務對象上，做到不分企業的隸屬關系，不分企業的所有制，不分中資還是外資，不分本地還是外地，不分企業規模大小。政府從原來習慣于直接干預企業行為的“運動員”、“教練員”，轉變為努力當好“裁判員”和“服務員”。

2000年，按照黨中央、國務院關于地方機構改革的要求，政府機構改革啟動。政府部門與經濟實體脫鉤，不再直接管理企業，把企業生產經營和投資決策權交給企業。輔助性、技術性、行業性、服務性事務和社會自我管理的職能，交給事業單位和社會中介組織。

2003年，各地進一步深化黨政管理體制和機構改革。在黨中央和國務院的正確領導下，政府職能轉變不斷取得階段性成效，為經濟與社會發展提供了條件。但是，隨著改革的深入，政府職能尚不能完全適應市場經濟的發展。

轉變政府職能的核心問題是政企分開。受計劃經濟體制的慣性影響，企業是政府的一個“分支機構”思想沒有完全消除。在傳統思維影響下，企業微觀經濟活動，也被納入到政府的直接干預范圍之內，特別是涉及到公務員切身利益的事，政府與企業之間的臍帶就更難剪斷。

運用高超的方法管經濟

政企分開的關鍵，在于政府徹底退出微觀管理和干預，歸還企業經營自主權，讓企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的市場競爭主體。WTO規范各成員方政府行政職能的基本原則是非歧視性原則。政府作為公共行政機構，不能直接干預企業的生產經營活動和投資決策活動。

實行政企分開，不是說政府在經濟發展過程中無所作為，在經濟全球化背景下，對本地產業的扶持和保護，也是政府的必要經濟職能。面對發達國家眾多實力雄厚的大公司競爭，政府應采取各種措施，扶持、保護本地企業，進一步研究發展壯大本地工業的積極途徑，深化企業改革，指導企業搞好生產結構、行業結構、產品結構的調整，健全產業和企業的保護機制，完善市場準入標準，盡可能減少國外企業的沖擊。

政府部門應當下大力氣研究、分析世界經濟發展趨勢，熟悉、掌握世界經濟的運行規律與發展動態，尋找發展本地經濟的最佳途徑；運用國際慣例引導、協調本地經濟與對外經貿，減少和防止國際市場失靈對經濟的沖擊，在世界經濟風云變幻中，確保經濟穩定和持續增長。

面對問題和挑戰的對策措施還有，改變政府現有管理模式，更加注重運用法律手段和經濟手段管理社會經濟事務，尤其是管理方式必須從“管”字當頭的控制型政府管理方式向立足于服務和監督的服務型政府管理方式轉變。當前，政府部門尤其要為企業應對WTO的挑戰提供良好的外部服務。比如，給企業提供咨詢和建議，使企業充分了解和利用好WTO過渡期條款。

通過制定產業發展規劃，發布國內外市場動態等信息，為企業判斷市場走向、開發新產品提供服務，幫助企業積極拓展國內外市場，為企業盡快提高市場競爭力創造外部環境。傾銷和反傾銷是我國加入WTO后企業遇到的新挑戰，企業缺乏應對手段，政府應當幫助各行業聯手建立商品的市場價格，數量跟蹤的預警監控系統，設置警戒線等等。政府還要為國民、外商好好地服務，吸引更多的外商來投資經商辦企業。

建立地方公共財政體制，從財政制度上促使政府轉變職能。重點做好幾方面工作：深入推進預算制度改革，強化預算管理；逐步建立國庫集中收付制度，實行國庫集中支付；積極推行政府采購制度，擴大政府采購范圍和規模；建立起涵蓋財政資金運動全過程、多層次的預算執行監管體系，強化預算監督；加強財稅監管、審計監管和社會監督，嚴肅財經紀律，提高財政資金的使用效率。

大力培育和發展社會中介組織。近年來，各地的社會中介組織雖然發展較快，但也存在著布局不合理、發展不平衡，條塊分割、管理不順，規章制度不完善、自律機制不健全，人員素質參差不齊、職業道德欠缺等問題。

在加快政府職能轉變，深化行政體制改革進程中，應當培育和發展社會中介組織：注重總體規劃，建立、健全中介組織發展體系；實行分類指導，完善中介組織管理體系；健全法律制約機制，形成社會中介組織獨立的運作體系；建立社會中介組織資格認證制度，全面推進從業人員注冊登記制度。

總之，政府要盡快實現政府職能的轉變，從一個“教練員兼運動員”，演變為“服務員兼裁判員”，學會用高明的市場手段，四兩撥千斤的管理藝術，促進大大小小的企業，在市場經濟中加快發展步伐。