結構性減稅三大難題

“穩增長調結構”背景下，社會各界對今年的結構性減稅期待甚殷。由于減稅涉及多層次利益關系調整，所以必須妥善處理好三大難題，即稅制改革與稅收增長的關系、稅類結構的協調問題，以及稅收與非稅收入關系。

首先在稅制改革與稅收增長關系層面，結構性減稅與稅收增減不一定同向。

減稅分為政策激勵性和稅制改革性兩種情況。前者通過減輕部分納稅人稅負實現階段性政策目標；后者則通過變動稅制要素實現全社會的稅負公平負擔，是相對長期的制度安排。就基本面而言，我國現階段正在進行的是稅制改革性減稅。

2009年起我國結構性減稅呈現系統化局面，涉及所得稅、流轉稅和財產稅三個稅系。如營業稅改增值稅，是要把按增值稅額課稅的方式擴大到所有商品和勞務的流轉，從而減少重復課稅；再如個人所得稅改革，是要縮減征稅范圍。

正是因為當前結構性減稅的制度特點，部分人將結構性減稅等同于稅收大幅減少，進而對當前的稅收增長感到疑慮。而事實上，稅制上減負與稅收額增減不一定同向，因為稅制只是影響稅收額的一個因素。發生稅制性減稅時，會直接減少單位GDP稅額，稅額總量卻不一定減少。比如增值稅改革，轉型后稅收額仍然增長的關鍵是應稅產業規模繼續在擴張，物價在上漲。

換一個角度看，稅收能否正常增長直接決定政府執政目標能否實現。我國正處在社會福利體系再造時期，重點是通過財政再分配手段來托高中、低收入群體的公共產品享用水平。所以，實施結構性減稅，并不意味著形成稅收最少化格局，而是要實現量能課稅目標。

因此，選擇結構性減稅措施，須以公平稅負為目標。具體要做到：一是要繼續依法征稅，防止偷漏稅；二是推進資源稅和房產稅改革，探索建立環保稅制；三是通過營業稅改征增值稅促進產業結構調整。

其次，在結構性減稅過程中要處理好稅類之間的協調性問題。

從稅收結構看，流轉稅占比達70%多，所得稅占20%，財產稅占10%，近年實施的結構性減稅，流轉稅和所得稅都在減收，為平衡計有必要增加財產稅。

先看流轉稅，這是下一步改革著力點，如營業稅改征增值稅。近年改革已使增值稅和營業稅減收5千多億元，流轉稅減收已達高限。我國是一個產銷大國，高速經濟增長的實質是產銷規模擴張促成增加值連環疊加，如果流轉稅稅率過低，會對稅收與經濟增長合理聯動機制產生負面影響。

所得稅方面，鑒于提高個人所得稅阻力很大，再上調企業所得稅稅率會挫傷企業自主投資積極性，提高直接稅比重在中國行不通。

所以從三個稅類平衡的角度，有必要增加財產稅。資源稅屬于財產稅，其分步由從量計征改為從價計征，可以約束資源耗費，應著力推進，但前提是加快營業稅改征增值稅。房產稅改革屬于財產稅增收，設計房產保有課稅制度既要考慮收入調節，也要考慮民眾接受度。

最后是妥善處理稅收與非稅收入之間關系，其難點是收入源如何在稅和非稅之間切分。具體講有兩大問題：

一是房地產的稅費關系。比如在個人住房保有課稅問題上，目前在房地產開發和流轉環節已經征收了一些費用，其中有的是以政府性基金形式征收的，比如土地出讓金，這些費的收入占稅收的比重相當高，如果對個人住房保有課稅，需要理清前端的收費。

二是社會保障繳費與所得課稅之間的關系。所得課稅和社會保障繳費實際上都是針對收入余額征收，兩者自然存有相互擠占關系。目前的處理辦法是把社會保障繳費在稅前列支，但并不能完全解決問題。實際上核心難點是兩方面負擔率的平衡。從我國現實出發，還是要減輕個人所得稅負擔，把征收空間讓給社會保障繳費。

從方向上看，今后還要繼續加強非稅收入的規范管理：一是要把所有非稅收入分類納入預算管理，重點是政府性債務收入；二是清理不合理收費；三是控制類似罰沒收入，防控超標罰沒。

（作者為財政部財政科學研究所副所長）

實施結構性減稅，并不等于最少化稅收，而是要實現量能課稅目標