采礦征地突破

“國家征收農村集體土地，然后再有償出讓給企業”，這是在目前《土地管理法》規定范疇內礦山企業取得農村土地的法定方式。

但是，政府廉價征收農民集體土地，造成大量失地農民；另一方面，礦山企業土地稅費成本巨大，礦企叫苦不迭。

2012年4月18日，中鋁集團廣西平果鋁業采礦“臨時用地”方式改革試點，通過了國土資源部副部長胡存智帶隊的驗收組驗收，這為中國土地管理制度改革打開了缺口。

中國政法大學國土資源法研究中心主任、國土部咨詢中心專家李顯東認為，該項改革，實質是通過對“臨時用地”政策的靈活運用，以土地典押形式，代替征收出讓的方式。

逼出來的改革

平果鋁土礦，屬于堆積型露天開采礦藏，礦石就混跡于坡地、臺地、谷地、峰叢洼地的耕地泥土中。每開采2000噸鋁土礦，要占用1畝耕地。

中鋁廣西鋁業分公司（下稱“廣西鋁”）總經理武建強告訴《財經國家周刊》記者，“按現有規模，采礦占地每年將以3000畝速度遞增；整個礦山采礦用地近10萬畝，其中耕地占比超90%，約占平果全縣總耕地面積1/5以上”。

按法定的“征地/出讓”模式，平果縣將有超過9萬畝耕地被征收，近10萬農民獲得一次補償后失地；而廣西鋁則獲得50年的工業用地使用權，但其真正有效利用時間不過兩三年。這些土地遠離城市，交通不便，很難進行工業開發，只能“按法律復墾，還不準撂荒”。

“這對農民、地方政府和企業，都難以接受”。廣西鋁礦山部主任向瑞群介紹，僅為獲取采礦用地，企業平均每年花費1.9億元；加上復墾、維護，“土地費用占到礦石開采成本的40%以上”。

這些土地，成為企業的雞肋：到2005年試點開始前，廣西鋁已“積攢”了3000多畝土地，“曾試圖種樹、種菜、種糧、養豬，進行復墾后的利用；但是山間土地過于分散，最大一塊耕地面積也不足2畝”，企業難以規模化經營。

而把這些花巨資“買來”的工業用地無償劃撥給地方，再次審批后變為農業用地，無償歸還給當地農民種植，“企業從心理到國有資產管理都難以接受”。

按現有征地補償辦法，平果當地農民只能獲得相當于征收前三年平均土地收益10-19倍的補償；按2005年價格，每畝土地補償金平均不到1.9萬元。

“礦地”矛盾因此尖銳。平果村民抗拒鋁礦征地的事件時有發生，破壞礦區道路、阻撓設備進場等司空見慣。

平果縣縣長韋正業告訴《財經國家周刊》記者，“采礦征地模式僵化，造成農民利益直接受損；諸多的社會民生問題，給地方政府帶來巨大壓力”。

“臨時用地”突破

2002年2月，平果縣政府和廣西鋁雙方聯合調研后，提出了改革方案——鋁土采礦用地“由原來的征收方式變為采礦臨時用地”；2004年4月，雙方聯合上報國土資源部審批。

2005年7月1日，國土資源部批復了該全國首個“采礦臨時用地”試點。

李顯東告訴《財經國家周刊》記者，這個改革方案，參考了《土地管理法》第57條、《土地管理法實施條例》中關于臨時用地的有關條款；還參考了《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》中的第48條，即“企業采礦、取土占用土地不超過3年的，經自治區人民政府批準，可參照臨時使用土地的規定辦理用地手續”。

在此方案中，明確采礦臨時用地續辦手續最多2次，即4年；依然須履行審批、監督、復墾、驗收等程序。

臨時租用農民集體土地，因不改變用地性質，且僅限于采礦用地，故企業不用再繳納相應的土地出讓稅費；

而農民的利益，則基本沒有受損。臨時用地補償費用，采取接近征地出讓方式的補償標準執行。以2005年玉米旱地為例，補償金額達到前三年平均土地收益的17倍，約計1.9萬元/畝。

“與以租代征違法用地不同，廣西鋁的‘臨時用地’改革是在政策允許范疇內，依據現有法律框架，有相關完整配套政策作為保證的改革”，李顯東認為。

截至今年3月底，廣西鋁已累計完成五個批次、約8403.5畝的采礦臨時用地報批手續，已實際獲得土地7005畝，累計實施完成工程復墾約3330畝，實施還地1802.114畝，其中耕地1318.24畝。

博弈

此次改革，突破了《土地管理法》的桎梏。但如何確定補償標準、保障農民利益不受損害，成為改革成敗關鍵。

2004年12月，國土資源部關于《平果鋁土礦采礦用地方式改革試點項目》專題工作會議指出，“臨時用地補償費用，依舊按征地出讓方式的補償標準，執行缺少法律依據，補償費用過高，不能體現改革、創新、損失對等的原則”。

在臨時用地補償方案出臺伊始，曾以2004年玉米旱地為例，補償金額被確定為前三年平均土地收益的11倍，約計1.24萬元/畝，但這遭到當地農民大范圍抵制，改革被迫停止。

2006年6月，臨時用地補償標準被提高到“平均土地收益的14倍”，約計1.57萬元/畝；還地耕地不足部分的差額補償費，作為生物復墾保證金，還地時按實際支付。

但是，農民依然反對；改革再次陷入扯皮、停滯。

彼時已是2006年6月，廣西鋁第三期鋁土礦工程建設馬上就要動工，現實形勢，已容不得更多拖延。

武建強最后做出選擇，“改革的最根本原則，是不能損害當地農民利益”。

根據平果鋁礦歷年采空區平均復地率70%的實際情況，在辦理用地手續同時，礦企提前支付了30%的還地耕地不足部分差額補償費；如實際還地不足部分超過30%，還地時則另給予補足。

經過三次修改，臨時用地補償金額最終被確定為“以2005年玉米旱地為例，前三年平均土地收益的17倍”，約合1.9萬元/畝。

這筆錢，將如期全額支付到平果縣國土資源局征地補償費專用帳戶，再由縣國土資源局全額支付到農民手中。

至此，臨時用地補償標準，與50年的征地補償平均標準幾乎一致。

2006年8月12日，第一份采礦臨時用地補償協議，在平果縣馬頭鎮那良村村民小組簽訂；3天后，該采場剝離、采準施工完成，投入采礦生產。

群眾監督復墾？

向瑞群告訴《財經國家周刊》記者，歷史上，復墾土地屬于企業所有，只要復墾質量符合國家要求即可，“企業既沒有復墾動力，也缺少復墾監督”。

但實施復墾還地改革后，無形中等于引入了復墾質量的第三方監督。“無數雙村民的眼睛都在盯著你，因為他們知道，這片土地的主人4年后還是他們”。

農民要求不僅是簡單的復墾，而是要在復墾的同時完成農田改造。僅馬頭鎮那良村和感桑屯的約680畝采礦用地復墾，石牙爆破量就達到了5391立方米，基層平整墊土約22.7萬立方米，耕種層剝離土鋪墊量達7.1萬立方米，修筑防排水溝5862米，機耕路1158米，共計投入大型工程設備600多個臺班。

“采用新用地模式后，僅工程復墾，每畝就新增投資4000多元，復墾進度和質量大幅提高”，向瑞群說。

馬頭鎮龍來村的一位村民對《財經國家周刊》記者表示：“還回來的地比原先的好。不但平整，還有排水渠和機耕路，石崖子也被炸掉，原先的兩塊地變成了一塊整地，更方便耕種；地力也不錯，現在甘蔗畝產有4000多公斤，與當地同地類農作物產量相當。

礦企有設備、有技術，組織能力又強，“若能有機制的投入到農田整治，完成農民和地方政府難以勝任的工作，大幅提高耕地質量，擴大機耕地和水澆田面積”，平果縣縣長韋正業告訴《財經國家周刊》記者，“使得農民安居樂業，這是企業支付給地方政府再多的稅費也換不來的”。

2008年第一批復墾還地以來，平果當地農民們看到了臨時用地的實惠，紛紛要求實行“臨時用地 ”，阻礙礦山經營的情況大幅減少。

《財經國家周刊》記者在廣西國土資源部門了解到，當地正在向國土資源部申請北海高嶺科技有限公司和華銀鋁礦山，也列入采礦用地方式改革擴大試點范圍。

“此次改革，涉及對現有法律和制度的突破”，李顯東告訴《財經國家周刊》記者，“廣西平果改革，對土地管理法規和政策的突破和修改提供了借鑒”。