五萬人可設(shè)市?

城鎮(zhèn)化在當(dāng)下和未來，都將是中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)力引擎，可持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須“保障有力”。

與此戰(zhàn)略思路一脈相承，中國已開始醞釀城鎮(zhèn)行政管理體制的再改革。《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者從參與決策人士處獲悉，中國下一步將加快實(shí)施省直管縣，減少行政層次。完善設(shè)市審批制度，把城市市區(qū)常住人口規(guī)模作為設(shè)市的重要依據(jù)，未來，鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬的建制鎮(zhèn)可考慮直接設(shè)市。

決策層的思路是，減少行政層級(jí)的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)政府公共資源的配置與行政級(jí)別的脫鉤，打破行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共享。

國家發(fā)改委中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員易鵬在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)表示，城鎮(zhèn)行政管理體制改革，將會(huì)改變過去城鎮(zhèn)化過程中資源配置不均衡的局面，推動(dòng)中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。

行政層級(jí)過多

中國目前城鎮(zhèn)的行政級(jí)別，大致分五個(gè)層次：直轄市（部級(jí)）、副省級(jí)市（副部級(jí)）、地級(jí)市（司局級(jí)）、縣級(jí)市（處級(jí)）、建制鎮(zhèn)（科級(jí)）。

這一行政體系，肇端于上世紀(jì)80年代中期。借鑒珠三角、長三角發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，中國開始大膽打破延續(xù)上千年的中央-省-縣的行政層級(jí)架構(gòu)，探索通過城市帶動(dòng)農(nóng)村、中心城市帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的方法，并實(shí)行市管縣政策。之后又促進(jìn)了“地改市”“縣改市”和“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”。

決策者希望利用城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)尚不發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)。然而，良好的初衷卻并沒有帶來預(yù)期的效果，反而普遍出現(xiàn)了“市刮縣”的現(xiàn)象：大量的資金被從農(nóng)村吸收到了城市。

同時(shí)，過多的層級(jí)讓分稅制無法貫徹到底：二十個(gè)左右的稅種，如何在五級(jí)政府間合理分配？不徹底的分稅制之下，低等級(jí)城鎮(zhèn)所創(chuàng)造的公共資源被上繳到上級(jí)城市，而上級(jí)分配下來的資源也被截留到高等級(jí)城市。行政級(jí)別越高，可集中調(diào)配使用的資源就越多。

現(xiàn)行分稅制僅對(duì)中央與省如何分稅進(jìn)行了具體規(guī)定，省以下四級(jí)地方政府之間是否分稅，如何分稅，根據(jù)行政等級(jí)的高低依次向下決定，而且高等級(jí)城市可以調(diào)整“規(guī)則”。

以廣東省佛山市順德區(qū)北滘鎮(zhèn)為例，北滘鎮(zhèn)2010年創(chuàng)造稅收51.3億元，上繳中央和省級(jí)政府34.9億元，留存市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)政府16.4億元，其中佛山市一級(jí)分成1.64億元，順德區(qū)一級(jí)分成11.22億元，北滘鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府只能分成3.55億元，不到北滘鎮(zhèn)本地稅收總量的7%。

同時(shí)，順德區(qū)和北滘鎮(zhèn)還四六分成北滘鎮(zhèn)的土地出讓金，也就是說，北滘鎮(zhèn)土地出讓收入的40%要上繳順德區(qū)，然后順德區(qū)和佛山市之間再分成。

不僅是公共資源呈向上集中態(tài)勢(shì)，行政資源的分配也與行政權(quán)力相關(guān)。以用地指標(biāo)為例，由于建設(shè)用地指標(biāo)整體短缺，高等級(jí)城市政府往往集中使用建設(shè)用地計(jì)劃。城市等級(jí)越高，集中使用能力越強(qiáng)。

導(dǎo)致的結(jié)果是，那些低等級(jí)城鎮(zhèn)往往公共服務(wù)能力不足。行政等級(jí)所涵蓋的公共服務(wù)水平差別對(duì)于外來人口成為難以逾越的門檻，也就是所謂“城鄉(xiāng)壁壘”。同時(shí)，某些建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)水平和稅收能力達(dá)到甚至超過了中西部地區(qū)地級(jí)城市的水平，城區(qū)發(fā)展卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于上級(jí)主管縣市的水平。

權(quán)責(zé)不對(duì)等限制了特大鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力，特大鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)權(quán)限不能滿足發(fā)展的基本需求，然而根據(jù)屬地管理原則，政府還要承擔(dān)大量的責(zé)任。

實(shí)際上，中國已有相當(dāng)一部分建制鎮(zhèn)達(dá)到中小城市規(guī)模，2008年我國建制鎮(zhèn)區(qū)人口在10萬到20萬的有142個(gè)，20萬到50萬的鎮(zhèn)有9個(gè)，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模最大的鎮(zhèn)是廣東省東莞市虎門鎮(zhèn)，已超過55萬。

“就經(jīng)濟(jì)城市意義而言，這些鎮(zhèn)是極具增長活力的城市，但在現(xiàn)行行政體制下，還未能升格為城市，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限受到很大制約。”易鵬說。

利益再分配

更多的地方?jīng)Q策者意識(shí)到，城鎮(zhèn)化日益成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的又一動(dòng)力，改變已在悄然發(fā)生。

行動(dòng)最早的是浙江省，2007年，該省在全國率先對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心鎮(zhèn)下放了部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。浙江的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革主要包括賦予中心鎮(zhèn)在財(cái)政、規(guī)費(fèi)、資金扶持、社會(huì)管理等方面的縣級(jí)管理權(quán)限，例如土地出讓金收益留給這些中心鎮(zhèn)，這一系列措施讓鎮(zhèn)發(fā)展的束縛相對(duì)較小，并很快做大。

2008年年底，浙江再次啟動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。2009年6月底，溫州出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的意見》，其中首度明確，此次強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，黨政一把手將實(shí)現(xiàn)“高配”，即試點(diǎn)鎮(zhèn)根據(jù)工作需要，鎮(zhèn)委書記可進(jìn)所在縣委常委；同時(shí)，鎮(zhèn)長明確為副縣長級(jí)。此舉措一度被視為此輪強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的亮點(diǎn)。

然而，由于強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革涉及縣、鎮(zhèn)間權(quán)力的重新分配，作為縣級(jí)政府來說，更愿意將事務(wù)性管理權(quán)下放，而財(cái)權(quán)、人事權(quán)控制在自己手中，使得強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)難有實(shí)質(zhì)突破。

浙江省一位不愿透露姓名的地方官員告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，面對(duì)改革的不確定后果，地方的第一反應(yīng)肯定是抵制，然后等著上面拿利益來交換、補(bǔ)償。“如果說戶籍制度改革是民眾之間利益的沖突，那么城鎮(zhèn)行政體制改革，就是官僚體制內(nèi)的利益博弈。”

該官員表示，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，已成為阻礙小城鎮(zhèn)向現(xiàn)代化小城市發(fā)展的瓶頸。在他看來，改革需要更大強(qiáng)度的推進(jìn)，把一批強(qiáng)鎮(zhèn)“升格”為小城市是必然趨勢(shì)。“明確把中心鎮(zhèn)納入城市建設(shè)發(fā)展和管理的范疇，也就是變農(nóng)村區(qū)域?yàn)槌鞘袇^(qū)域，是質(zhì)的提升和飛躍。”

然而，強(qiáng)鎮(zhèn)走向城市的道路并非坦途，強(qiáng)鎮(zhèn)所在的縣是否愿意讓渡利益非常重要，更為敏感的是，按照小城市建設(shè)后，現(xiàn)行財(cái)政體制如何調(diào)整，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的利益格局必將改變，其阻力可想而知。

同時(shí)，因?yàn)槟壳暗奈寮?jí)行政管理體制是被寫入《憲法》之中，要想真正改變這種現(xiàn)狀，精簡行政層級(jí)，未來日子，勢(shì)必面臨修憲，難度可見一斑。

調(diào)整設(shè)市“標(biāo)準(zhǔn)”

目前更大的爭議在于，中國城鎮(zhèn)管理體制中的“設(shè)市”標(biāo)準(zhǔn)。

至2010年末，中國共有設(shè)市城市657個(gè)，其中省級(jí)直轄市4個(gè)，副省級(jí)城市15個(gè)，地級(jí)市268個(gè)，縣級(jí)市370個(gè)。

目前，中國的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)之一是縣人民政府駐地鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于10萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于7萬；縣總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于25%，并不少于12萬。

在中國社科院農(nóng)村研究所黨國英教授看來，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)很高。“美國聯(lián)邦政府在統(tǒng)計(jì)上對(duì)‘城市’有一個(gè)簡單的定義，如果一個(gè)區(qū)域的核心區(qū)的人口每平方英里超過2500人，這個(gè)區(qū)域就被看作一個(gè)城市。”

黨國英說，“按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，中國的城市化率要高出許多，很多農(nóng)村社區(qū)就應(yīng)該是城市。但是目前的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)不允許這樣的社區(qū)變成城市，更沒有法規(guī)要求這樣的社區(qū)按照城市去建設(shè)。”

一個(gè)可喜的變化是，記者采訪獲悉，中國政府正在探索實(shí)行多元化設(shè)市途徑，適度增加設(shè)市數(shù)量。城市市區(qū)常住人口規(guī)模將成為設(shè)市的重要依據(jù)。“鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬的建制鎮(zhèn)可直接設(shè)市”。

同時(shí)強(qiáng)化對(duì)外來農(nóng)民工的公共服務(wù)能力。在核定人員編制的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)自身特點(diǎn)決定機(jī)構(gòu)和人員配置，對(duì)吸納人口較多、經(jīng)濟(jì)總量較大的縣城和小城鎮(zhèn)，逐步賦予其與管轄人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。特大鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置要適應(yīng)從管理農(nóng)村向經(jīng)營城市的轉(zhuǎn)變。

在財(cái)稅及預(yù)算制度方面，則考慮在改革稅收制度之前，對(duì)吸納人口較多的城市補(bǔ)助建設(shè)資金，支持城市建設(shè)更多容納外來人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和職業(yè)教育等公共服務(wù)設(shè)施，逐步探索以常住人口作為財(cái)政分成依據(jù)來調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系。

同時(shí)，將嘗試根據(jù)常住人口數(shù)量編制地方和部門預(yù)算，將外來農(nóng)民工納入到公共財(cái)政覆蓋范圍。

城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)可以破解金融危機(jī)，有利于中國長遠(yuǎn)發(fā)展穩(wěn)定的變革。關(guān)鍵在于是否真正認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。“難度并不在于客觀條件，而在于我們的信心。”國家發(fā)改委中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵說。