游走在紅線上的無錫城投

6月11日上午，記者看到一封署名為“無錫太湖城管委會”和“無錫市濱湖區華莊街道辦事處”的《致全體機關人員的一封公開信》（下稱“公開信”）。

公開信的落款日期為2012年6月5日。公開信上爆料，由于太湖城（華莊）拆遷工作推進異常困難，太湖城管委會和華莊街道辦事處資金緊張，從6月份起開始，所有機關人員停發工資，只發放生活費。

公開信一出，關于無錫財政資金鏈斷裂之說甚囂塵上。6月12日，無錫市政府新聞辦公室通過微博發布消息稱，太湖城本月工資已全部發放到位。

本刊記者調查發現，近年來無錫市政建設在六大城投公司的助推下快速奔跑，而無錫城投的收入結構單一，城投公司自身盈利能力弱，財政補貼成為城投公司利潤的主要來源，城投公司的發債規模卻不斷翻番，甚至有城投債在財務處理等方面涉嫌違規。

太湖城的一封公開信

公開信顯示，截至2012年底，太湖城(華莊)要還銀行貸款12.9億元，支付各類工程款近15億元，支付拆遷資金近6億元。僅此三項，資金需求量就達到34億元左右。

公開信一出，立即引發了關于無錫太湖城拆遷困難的重重爭議。早在前幾年，就有關于無錫市房屋拆遷公司執行不力、違規強拆的新聞。有網友推測，停發工資和地方政府的財政危機有關。更有人大膽聲稱，無錫太湖城已經負債累累。

記者了解到，作為無錫市委、市政府的派出機構的太湖城，隸屬于太湖新城的核心區。太湖新城是無錫市政府計劃在5年內打造的新城商務金融中心，在無錫市未來的經濟發展中具有舉足輕重的地位。受無錫市太湖城的委托，濱湖區委、區政府全權管理太湖城的相關事宜，同時掛靠無錫經濟開發區黨工委和管委會兩塊牌子。由于無錫太湖城管委會的辦事機構地處華莊，華莊街道辦也具有太湖城的經營管理權。

為了確認消息的真實性，記者于6月11日下午致電無錫太湖城管委會黨群辦公室，袁副部長的回答十分簡潔，“6月份工資還會正常發放。”面對管委會是否發布過公開信的詢問，袁副部長避而不談，也沒有對網上的熱議做出任何評論。

6月12日，無錫市濱湖區華莊街道辦的一位負責人稱，“這些年當地拆遷任務繁重，每個機關的工作人員都有指標任務，此次暫時停發工資是想調動員工的積極性，但在發放過程中發現不妥，于是收回。”上述解答并不能夠解決大家的疑問，以績效考核為由停發工資也屬牽強。

同日，無錫市人民政府新聞辦公室在微博上發布消息，“無錫太湖城本月工資已全部發放到位，一直以來，機關人員工資發放一切正常，項目資金一直都能按時撥付到位。”消息還稱，無錫市太湖城在拆遷工作中切實維護群眾利益，拆遷戶的資金結算和住房安置一直都有可靠保障。

公開信背后產生的細節值得推敲和思考。無錫太湖城是否背負了銀行的大量債務，地方政府的財政真的出現了資金困難？

這些年，無錫市政建設一直處于高速發展的階段，太湖新城中心區“十二五”發展規劃擬定，2011年投資108億元續建和新建道路、實施環境工程和建設功能性項目。

無錫市政府計劃在5年內陸續打造太湖新城的部分功能性項目建設，時間進度表都排得滿滿當當。

無錫市國土資源局網站上不時掛出《國有建設用地使用權掛牌出讓公告》，編號開頭為“錫國土（經）”的若干塊土地羅列在網上。位于濱湖區太湖新城五湖大道西側、觀山路北側的兩塊商辦混用地，分別以3.86億元和3.74億元的土地出讓起始價高居榜首。這一切都顯示出，近些年無錫市將大手筆加速城市功能性建設。

大量基礎設施建設的背后需要巨額資金的支持，而城投公司可以依托其地方性城市建設融資平臺為市政建設募集資金，其融資方式就是大規模發行城投債。

無錫市當地有六家實力雄厚的國有集團，負責為政府籌集城市建設資金，它們的業務領域涉及了無錫市城市建設的方方面面，同時承擔著太湖城的重點建設項目。

無錫市六大城投公司不但業務領域劃分細致，而且單個城投公司的資產規模十分龐大，無錫市城市發展集團有限公司甚至比一些地市級的綜合性城投公司的規模還要大，城投公司將募集的資金源源不斷地注入城市建設當中。

自城投公司成立以來，各城投公司的注冊資本歷經市政府增資、登記變更，資產規模不斷攀升。無錫市城投公司發債的募集說明書中顯示，歷年無錫市人民政府的增資方式以國有土地使用權出資為主，其他實物（房屋）出資為輔。

無錫市政府在前些年采取土地使用權轉讓的方式籌集基礎設施建設資金，在房地產市場持續繁榮和土地價格不斷上漲的背景下，土地使用權轉讓成為無錫市政府自籌資金的最重要來源，它們通過出讓金或債轉股注入城投公司的注冊資本中，成為城投公司的主要資金來源之一。

但不容忽視的是，土地融資的籌資方式具有明顯的短期性行為，可持續性不強。

自2011年下半年以來，隨著國家對房地產調控政策日趨嚴厲，無錫市政府的土地收益也在不斷減少，獲取新的財政收入成為無錫市政府亟待解決的問題之一。

據統計，無錫市六家城投公司從2008年起至今，以企業債券和中期票據的方式，發行的城投債共計20期，五年來累計發債181億元。

2009年是無錫市城投債發展里程碑式的一年。為了應對經濟危機采取的擴張性財政政策，城投公司發行的企業債券得到爆炸式發展。2009年無錫市城投公司發行企業債券38億元，是2010年的1.73倍。

記者從中誠信國際和上海新世紀資信評估投資服務有限公司獲悉的《信用評級報告及跟蹤評級安排》中了解到，無錫城投公司主體信用等級主要分布在AA-、AA、AA+三個級別，并不是很高，城投債的發行面臨著些許風險。

受發債城投公司自身的財務狀況、宏觀經濟環境、行業發展、國家產業政策及資本市場形勢等多方面影響，一旦城投公司無法及時取得經營發展所需的資金，投資項目的進度將陷入停滯狀態。

由于無錫城投的收入結構單一，城投公司自身盈利能力弱，財政補貼成為城投公司利潤的主要來源，過度依賴政府的資金支持也會對經營的穩健性造成影響。

游走在紅線上的城投債

在2007年10月12日銀監會發布《關于有效防范企業債擔保風險的意見》禁止銀行對債券進行攤薄之后，各大城投公司轉而尋求第三方擔保、質押擔保等增信方式。

“10無錫城投債”和“10錫產業債”就是用第三方擔保進行資金增信的典型范例，但它們采取了無錫市城投公司之間的擔保。

“10無錫城投債”和“10錫產業債”的擔保方分別是無錫產業發展集團有限公司和無錫市市政公用產業集團有限公司。盡管這樣的擔保操作手續簡便、快捷，卻不利于分散風險。

由于兩個城投公司均隸屬于無錫市，其所發行債券本息的償還均依賴于無錫市財政，違約風險系數隨之增大。有專家稱，此種擔保行為是擔保方持或有負債，如大規模推廣，可能形成整個區域經濟體系的系統性風險，極易對實體經濟造成負面影響。

記者發現“09錫經發債”采用了應收賬款質押的增信方式，市政府或市財政局根據BT協議約定，每年支付一定的款項給發行人，用于償還債券本金或利息。看似安全穩妥的背后，實際上存在一定的隱患。由于應收賬款一般是對市政府或市財政局的，這種增新方式實質上等同于政府隱性擔保，而能否按時收回款項用于償還債務基本取決于地方政府的信用。

“10無錫城投債”財務報表和審計報告顯示，截至2009年12月31日，公司對無錫市財政局的應收賬款為263523萬元，主要應收賬款為政府應付的公益性項目的建設資金。

2010年，國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》規定，“地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，注入足夠資本金，學校、醫院和公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。”由于公益性資產基本無法產生收益，這些資產實質上是無效資產，不應歸為應收賬款。

此外，無錫市城投債發行的募集說明書上顯示，發行人高級管理人員的任職期限不超過3年，加大了發生“新官不認舊債”的可能性。業內人士稱，地方政府官員實行的是任期制，主要領導人員流動性較大，極可能出現前屆政府舉債、后屆政府還債，償債人和舉債人逃避債務負擔的現象，使得負債不了了之。以上因素都增加了地方政府的償債風險，增加了城投債的隱患。

從發行期限來看，城投公司中期票據的期限大部分是3年-5年，發行期限并不長。無錫市國聯發展（集團）有限公司2009年度第一期中期票據發行的“09國聯MIN1”和無錫市市政公用產業集團有限公司2011年度第二期中期票據發行的“11錫公用MTN1”是6年。據悉，這些中期票據所募集資金主要用于公司生產經營活動所需資金，具體用來補充經營性項目的流動資金、置換短期銀行貸款以及調整產業結構。

以“11錫交通MTN1”為例，募集資金使用來源為“目前正在建設的龍光路綜合停車場項目流動資金需求共計1.3億元，擬以自有資金投入3000萬元，尚有資金缺口1億元。”“公司計劃將本次發行中期票據募集資金的2億元用于歸還集團公司本部現有銀行貸款。”可見，這些城投公司的資金流轉經常處于“借新債還舊債”的狀態，償債能力已經受到嚴重影響。

同時，由于城投公司所承擔的市政建設項目大多投資量大，效益產出慢，以銀行長短期商業貸款進行融資，極易導致“多米諾骨牌式”的連鎖反應。

本刊記者王光澤對此文亦有貢獻