義務教育均衡發展的歷史回顧與改革建議

2000多年前，孔子（公元前551~前479）“有教無類”的辦學方針對當時私學的對象作了原則性的規定：不分貴賤貧富和種族，人人都可以入學受教育。“有教無類”蘊含了樸素的“教育均衡”的思想萌芽，形成公民基本教育權利機會保障的“雛形”。

1776年，美國第3任總統托馬斯·杰斐遜（1743~1826）在起草《獨立宣言》時，充滿激情地寫道：“……我們認為下面這些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物者賦予他們若干不可剝奪的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利……”杰斐遜終身信仰并實踐的一句名言是：“維持公正，哪怕天塌下來！”

“世界人權宣言”（1948）第二十六條第一款明確規定：“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。初級教育應屬義務性質……”

美國著名經濟學家西奧多·W·舒爾茨在人力資本理論中指出：經濟發展、收入及貧富的差距根由于教育的差距。我國學術界的研究表明，義務教育的不均衡態勢必然引發教育發展的貧富差距問題和教育不公平現象，并且這種教育的不均衡產生的“馬太”效應又會逐漸擴大經濟社會的不和諧。因此，促進義務教育均衡發展，實現教育的公平性，是當前和今后一個時期我國教育發展的重要戰略之一。

自亞里士多德（前384~前322）時代開始，均衡的要求一直被認為是公平訴求的基本內涵，均衡的實現與否意味著公平是否實現。

2006年6月修訂的《中華人民共和國義務教育法》首次以法律的形式作出“促進義務教育均衡發展”的規定。2007年10月，黨的十七大明確提出“優化教育結構，促進義務教育均衡發展”的要求。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010—2020）把推進義務教育均衡發展提升為義務教育戰略性任務的高度，提出到2020年全面提高義務教育普及水平，全面提高教育質量，基本實現區域內義務教育均衡發展，確保適齡兒童少年接受良好的義務教育。

世紀之交，我國用十五年時間走過了西方發達國家近百年的普及義務教育之路，占世界人口五分之一的中國如期實現“兩基”（基本掃除青壯年文盲、基本普及義務教育）目標，成為中國教育發展史上一個輝煌的里程碑。

人類歷史發展表明，國家的強弱、綜合國力的競爭，歸根結底取決于國民素質的高低，而國民素質的高低取決于教育普及程度、質量水平。

義務教育是國民素質教育的起點、人力資源強國的基點、中國教育跨越發展的接點、國家富強和民族振興的基石，是實現中華民族偉大復興的奠基工程。沒有義務教育的強勁支撐，就不可能有國家的真正強大。正因為如此，必須在整個國家教育體系、教育戰略布局中始終把義務教育作為教育改革發展的重中之重，把均衡發展作為義務教育的重中之重。

一、歷史回顧

從中華人民共和國成立的第一天起，黨和政府就將提高民族素質、普及義務教育、促進義務教育均衡發展和教育公平當作自己義不容辭的責任，并且根據不同時期我國經濟社會發展的實際情況采取了一系列行之有效的措施來促進教育公平和義務教育均衡發展。

1954年，我國《憲法》明確規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利”，2004年憲法修正案第四十六條將這一條款擴展為“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。1986年制定、2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》第四條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。”[1]

新義務教育法提出：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。”“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班。”[2]

1993年，《中國教育改革和發展綱要》頒布，將基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲作為奮斗目標；教育均衡的本質是實現教育公平。1995年9月實施的《教育法》明確規定：“中華人民共和國公民……依法享有平等的受教育機會。”[3]

2005年，教育部印發《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，將有效遏制城鄉之間、地區之間和學校之間的教育差距，優先解決好縣域內義務教育均衡發展問題作為工作重心。2007年春，農村全部免除義務教育階段學雜費；2008年秋，全部免除城市義務教育學雜費。

從法律規定理解，實現平等的受教育機會，最基本的要求是義務教育均衡發展。這里既指義務教育規模和數量方面的整體均衡，也指區域之間、學校之間教育設施、教育教學質量的基本均衡，同時也指不同家庭背景下學生之間享有教育資源和學習條件的基本均衡。

義務教育均衡發展的思想肇始于20世紀90年代中后期，其提出的背景是經過改革開放以來近20年的社會主義市場經濟改革，在東部地區優先發展、梯度推進的區域發展戰略指導下，東部地區依托其原有的基礎及區位優勢，借助國家的政策支持，發展迅速。到20世紀90年代中期，東中西部地區間經濟與社會發展差距不斷加大，對中國經濟進一步可持續發展提出了巨大的挑戰。國家的區域發展戰略逐步從東部地區優先發展、梯度推進，轉變為區域間協調發展戰略，并在此基礎上形成了西部大開發戰略。在這個階段，義務教育均衡發展的思想還主要體現在地區間教育發展不均衡的問題上[4]。

回顧義務教育走過的風雨歷程，可以看出：我國在義務教育發展過程中，采用了“先城市、后農村，先發達地區、后欠發達地區”的戰略。這一戰略必然帶來教育經費投入上城鄉差距與地區差距的擴大。

從黨的十六大開始，關注弱勢群體成為社會政策的主線。區域協調發展是從相對宏觀的層面探討均衡的問題，而關注弱勢群體則是從微觀的個人層面關注均衡協調發展的問題。關注弱勢群體政策背后反映的是國家在個人收入分配政策上已經從過去的效率優先、兼顧公平，轉變到讓弱勢群體享受經濟發展的成果，縮小個人收入差距上來。十六屆三中全會提出了“五個統籌，以人為本”的科學發展觀，并逐步形成了構建和諧社會的戰略目標。

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調“促進義務教育均衡發展”的重要理念。溫家寶總理明確要求，“對目前社會反映義務教育中優質教育資源分布不均衡的問題，要找準癥結所在，提出解決問題的思路和措施”。[5]為了貫徹國家戰略部署，袁貴仁部長提出，“把義務教育作為教育改革和發展的重中之重，把均衡發展作為義務教育的重中之重”。

2010年伊始，教育部印發《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》，具體描繪了力爭在2012年實現區域內初步均衡，到2020年實現區域內基本均衡的“路線圖”。[6]2010年2月28日，在深入調研、廣泛聽取意見建議的基礎上，經反復研究修改，形成了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020年）第二輪公開征求意見稿，由教育部向社會公布。

盡管義務教育均衡發展是在我國義務教育基本普及，進入后“普九”時期提出來的一項重大戰略任務，但回顧中華民族數千年的文明史，對于教育公平的追求始終是社會關注的焦點，對教育公平的追求早已成為中華民族的一種傳統文化。

在改革開放后至20世紀90年代末，我國義務教育政策導向是“效率優先，兼顧公平”，其目標在于基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲。“兩基”攻堅戰略任務的完成，表明我國在保障公民基本受教育權利等方面的認識與實踐提高到一個新的水平。當義務教育普及到一定程度后，機會公平和均衡程度如何日益成為人們關注的焦點。城鄉不均衡、區域不均衡、校際不均衡等問題嚴重影響到義務教育的公平性，成為制約義務教育發展的主要矛盾。基于這樣的背景和條件，我國頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，再次強調義務教育均衡發展，目的就是要盡快平衡調節作用，整合教育資源，進行有針對性的教育投資，盡最大努力減少教育發展的不均衡現象。

義務教育非均衡發展的主要原因有4個：（1）社會主義初級階段的國情和各地經濟社會發展的差距。一是社會主義初級階段，政府能夠提供的義務教育機會不足，難以滿足全體適齡兒童接受義務教育的需求；二是義務教育均衡發展受制于各地的經濟社會發展速度和水平。（2）城鄉二元分治結構。一是戶籍制度導致不同人群享受不同的教育機會；二是城鄉義務教育政策差異導致不公平；三是文化資本積累的差異導致不平等。（3）分級管理體制。一是責任不明確、不合理造成不公平；二是城鄉和地區間的差距造成不公平；三是地方領導認識差異導致不均衡。（4）重點校政策。一是選擇性入學造成入學機會不公平；二是部分重點校“轉制”導致新的更大的不公平；三是加大了教育資源分布的不均衡。

因此，從構建和諧社會的高度來看教育，需要縮小校際差距，實現義務教育的均衡發展，使公共教育成為社會融合機制，而不是分化機制。

教育公平反映了現代化大生產的客觀要求，教育公平是現代政治民主化的重要內容；教育公平是現代社會文化價值觀在教育領域內的體現。社會公平是影響教育公平的重要條件，教育公平在促進整個社會公平中發揮基礎性作用，因而教育公平保障人的發展的起點公平，知識社會中教育公平的基礎性地位更加凸顯。

二、取得的成就

中華人民共和國成立后，特別是改革開放以來，經過全黨和全國人民的共同努力，我國義務教育均衡發展改革取得了舉世矚目的成就。20世紀末，在教育資源十分有限的情況下，我國基本實現了普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的“兩基”宏偉目標，為廣大適齡兒童少年提供了公平接受義務教育的機會，這是在一個人口眾多的發展中大國第一次實現了教育的普及化目標。

時至今日，13億人口的中國，在舊中國80%以上人口是文盲的基礎上，歷經風雨，實現“兩基”人口覆蓋率達到98%，全國小學學齡兒童凈入學率達到99.27%，其中男女童凈入學率分別為99.25%和99.29%。初中階段毛入學率97%，初中畢業生升學率75.7%。九年義務教育覆蓋率超過99%[7]。以上數據充分顯示出我國義務教育發展的巨大成就，同時也證明我國有能力將義務教育納入公共教育范疇。改革開放三十年的輝煌成就為我國義務教育向縱深發展，向均衡發展提供了堅實的基礎。

在這一過程中我們積累了豐富的經驗，全國涌現了大量注重義務教育均衡和優質發展的先進地區和實踐的先進典型，這些都應當在我國義務教育均衡發展改革過程中很好地總結和推廣。如：實行城鄉教育一體化的四川“成都模式”；優化教育結構、扶持薄弱學校的安徽“銅陵模式”；推進區域教育均衡發展的遼寧“沈陽模式”；實施優質校與薄弱校結盟的河北“邯鄲模式”；建設優質均衡改革發展示范區的江蘇“蘇州模式”；實行學區制管理的河南“鄭州模式”；引導城鄉教師雙向流動的“上海模式”等。

經過多年的努力，我國教育公平邁出重大步伐：全面實現九年制免費義務教育；高度重視農村教育工作；弱勢群體受教育權利和機會得到改善，民族地區教育快速發展。

三、存在的問題

《國家教育督導2008報告》顯示：城鄉教育質量差距較大，東中西部教育發展差距較大，義務教育擇校問題突出，弱勢群體公平受教育機會沒有得到充分保證。

要妥善解決我國義務教育均衡發展改革過程中存在的問題，必須深入系統地分析存在問題的原因。由于我國義務教育均衡發展改革過程中存在問題的原因是相當復雜的，既有經濟社會發展差距的影響，又有歷史形成的體制、機制等方面的原因，因此，必須進行系統的研究，方能得出正確的結論。

從歷史和現實來看，從體制和機制來分析，經濟社會發展不平衡、屬地化教育財政與管理體制、公共教育資源配置的不公與失衡、社會過于功利化的教育價值觀、學校辦學思想與教育理念的偏差以及既得利益集團的干擾與阻礙等，是造成我國義務教育均衡發展改革存在問題的根本原因。

在充分肯定成績的同時，我們還應該清醒地看到，義務教育均衡發展只是取得階段性成果，還存在一些困難和問題：（1）受經濟社會發展或自然條件制約，義務教育均衡發展的保障水平仍然偏低，縮小區域之間、城鄉之間、學校之間和群體之間發展差距的任務還十分艱巨。（2）一些地方義務教育初中段的普及還不穩固，質量有待提高，推進義務教育均衡發展工作的措施有待落實，力度有待加大。（3）重硬件輕軟件、重建設輕管理、重外延輕內涵的現象還比較普遍，還不能滿足人民群眾“上好學”的迫切需求。

四、促進義務教育均衡發展的改革建議

1.政策性建議

義務教育均衡發展既是教育公平的重要內容，又是和諧社會的基本要素和實現途徑。推進義務教育均衡發展是各級政府義不容辭的基本職責，既要積極作為，又要量力而行，循序漸進。

（1）明確政府是義務教育均衡發展的全部責任方

把地方促發展和中央給補償有機結合起來，各級政府既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，要發揮中央和地方共同推進的作用，各負其責，保證教育均衡發展的基礎。

（2）建立以“有質量的公平增長”為導向的義務教育資源配置機制

義務教育均衡發展不是平均發展，它強調和追求全面、協調和可持續的發展，強調有質量的均衡。

（3）建立國家義務教育質量標準

發揮義務教育質量監測對教育公平發展的作用，并實行相應的問責制度。建議責成有關部門盡快完善、實施能保障“普及、質量、均衡三者協調發展”的義務教育發展標準。教育行政部門應盡快加強和完善義務教育監測機構，形成自上而下的監測體系;建立完善的義務教育監測制度，并以此加強各級政府對義務教育的管理，促進義務教育的發展和質量的提高。

（4）建立全國通用的義務教育卡

取消義務教育學校借讀費，完善異地接受義務教育的保障機制，健全和完善適齡兒童少年異地接受義務教育的保障機制。各地應統籌公安、審計、物價、計生、教育等部門，設立區域外來人口子女就學管理專門機構，實行義務教育登記卡制度，加強對流動兒童少年就學的管理。

（5）資助承擔義務教育責任的民辦學校

義務教育階段的民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位。對于義務教育階段的民辦學校，既要采取“積極鼓勵”的態度，也應落實“大力支持”的措施。

2.實現義務教育均衡發展的對策思考

（1）實現義務教育均衡發展的關鍵在政府，政府要切實承擔責任

加強中央政府對義務教育的責任，實現義務教育領域治理模式的轉化。確保義務教育均衡發展的首要措施是加強中央政府對義務教育的責任。各級政府要強化理念，明確職責并切實承擔責任。關于義務教育公平的價值理念，各級政府均需強化，實現公共教育資源的合理配置和共享，是義務教育均衡發展的首要條件和各級政府的基本職責。必須建立合理的教育資源配置和共享機制，在學校布局結構調整上，要鼓勵強弱聯合，優化教育資源。同時，改革招生辦法，淡化升學競爭，在義務教育階段堅定執行“就近、免試入學”的原則。

（2）逐步淡化和消除制度壁壘，建立和完善相應的促進機制

消除義務教育城鄉二元分割制度，突出弱勢補償制度。化解義務教育非均衡發展的關鍵和核心在于突破城鄉二元結構。實行教師交流制度，取消“重點學校”政策，推行學校標準化制度，以及優質教師交流制度。構建科學的義務教育督導評估體制，為學校規范發展提供保障。完善投資保障機制，建立規范的農村義務教育財政轉移支付制度。加大政府投資義務教育的力度，并保障教育資源分配的公平性是義務教育財政體制變革的方向。要有效地解決我國農村義務教育投入不足與結構失衡這一問題，關鍵在于建立規范的農村義務教育財政轉移支付制度。統籌建立信息化教學網絡，創新教育手段，實施現代遠程教育。對各校的信息化教學資源進行相對均衡配置。利用現代教育網絡建設龐大豐富的教育資源信息庫，借助現代化的信息教育平臺，實現真正意義上的均衡發展。

（3）以新的《義務教育法》作為制度保障

新的《義務教育法》是推進義務教育均衡發展切實的制度保障，應進一步關注新的《義務教育法》的執行是否落到實處。

誠然，正式制度的建構并不能保證義務教育就一定能向著均衡發展邁進，義務教育均衡發展還有賴于非正式制度的保障。義務教育均衡發展目標的最終實現需要政府的有力推動，需要學校、社會和個人的共同參與，更需要制度上的不斷探索和創新。

參考文獻

[1] 中華人民共和國義務教育法.2006－06－29.

[2] 儲召生.聚焦新義務教育法：二十年的跨越新輝煌的起點.中國教育報，2006-08-30.

[3] 中華人民共和國教育法.1995－03－18.

[4] 杜育紅.義務教育的均衡發展：過程、原因與對策.中國民族教育，2005（4）.

[5] 趙晶.教育時論：均衡發展是義務教育制度的本質要求.中國教育報，2010-02-03.

[6] 教育部.教育部關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見.教基一[2010]1號，2010-01-19.

[7] 國家教育發展研究中心.2009年中國教育綠皮書：中國教育政策年度分析報告.北京：教育科學出版社，2009.

（責任編輯 付一靜）