近十年教師身份公務員化研究述評

自1993年《教師法》首次以法律條文形式正式提出“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高”，到《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》“依法保證教師平均工資水平不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高”，由教師工資引發的教師身份問題，即是否將教師納入公務員序列進行管理，成為學界比較關心的一個熱門話題。分析、研究教師身份價值取向的應然趨勢，是準確定位教師身份的前提，同時對教師管理制度變革、提高教師隊伍質量具有重大現實意義。本文通過對近十年教師身份公務員化研究作簡要回顧、反思，旨在把握教師身份公務員化研究取得的成績和存在的問題，為下一步教師身份、教師管理研究提供參考。

教師身份公務員化，指的是由教師身份向公務員身份過渡、轉變的過程。這個命題導源于1993年《教師法》中將教師的平均工資以公務員平均為參照系，主要指向具有公益性、強制性特征的義務教育階段教師，即中小學教師。

一、近十年教師身份公務員化研究的回顧

1.教師身份公務員化的類別

哪些類別的教師應當納入公務員管理序列？韓小雨、龐麗娟認為：“隨著我國經濟社會的發展和教育法制建設的推進，對我國義務教育教師地位的提升和基本權益的保障，最根源性的舉措就在于確立義務教育教師作為國家教育公務員的法律身份。”[1]這種觀點具有相當的代表性，如：王秋麗《建立義務教育教師國家教育公務員制度的思考》，張靈、宮君美《中小學教師教育公務員身份探析》，趙鵬、郭愛麗《義務教育階段教師納入公務員體系的可行性分析》等，都對中小學教師的公務員身份給予高度關注，眾多學者的廣泛參與，反映了中小學教師在整個教師隊伍中的獨特地位。

當然，考慮到中小學教師隊伍十分龐大、整體轉化為公務員身份具有難度，施進軍、畢誠兩位學者以農村中小學教師隊伍公務員化為切入點，指出：“我國經濟欠發達地區尤其是西部地區，農村中小學教師的工資拖欠和克扣現象在最近幾年之所以會成為社會各個方面普遍關注的一個問題，主要是現在的的確確有很大一部分農村中小學教師的基本生活保障已經出現了危機，已經影響到了其所從事的我國廣泛的農村基礎教育體系的健康發展。這是討論中國教師轉公務員制度首先試行農村中小學教師轉公務員制度的緣起”，[2]從研究的操作性和針對性出發，以農村中小學教師身份公務員化為著眼點，顯示出論者具有濃郁的現實主義情懷。

此外，還有兩種觀點。一種觀點是以學校的性質劃分，認為公立學校的教師身份應向公務員轉軌，如：銀小貴等認為：“無論從比較法角度還是從國內相關法律規范來考察，無論是從教師地位的發展歷程還是從教師的現實職能來分析，公立學校教師應屬于公務員的范疇，將其納入公務員隊伍已是大勢所趨。”[3]周洪宇提出：“公立學校的中小學教師是國家公務員，但不是一般公務員，因為其無行政級別。教師除了享受公務員的待遇外，還享受教師該享受的待遇，如：每年寒暑假帶薪休假，教師進修的權利等，并履行相應的義務。”[4]立足于公立學校教師的工作是一種為公共服務的公共(益）性行為，有別于從義務教育的特性出發。

另一種觀點是依據《教師法》、《義務教育法》中關于教師待遇的條款“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高”，未對教師進行分類，籠而統之地將所有教師都納入公務員序列進行探討。這種分析方法難以在邏輯上建立科學的分析框架，理論意義和現實意義較小，不在本文討論范圍之內。

近十年中小學教師身份公務員化研究，研究者隊伍龐大、內涵挖掘較深、概念體系建構較完備，部分以公立學校教師身份公務員化為主題的論文，也集中在公立中小學。鑒于此，下文對教師身份公務員化的研究綜述，主要是對中小學教師身份公務員化研究問題的分析、評判。

2.教師身份公務員化的原因

1993年頒布的《教師法》首次將教師工資以公務員為參照系，成為學界關注教師身份公務員化的直接導火索。1994年，時任國務院副總理的李嵐清提出：“應該讓教師有個比較穩定的收入，要高于公務員的水平。”[5]直至2008年第25個教師節來臨之際，溫家寶總理走入北京市第三十五中學聽課時，再次強調：“首先要看教師的社會地位。要注意提高教師特別是中小學教師的待遇。從今年起，在國家財政比較困難的情況下，按教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平的原則，實行義務教育階段教師績效工資制度”，[6]體現了黨中央、國務院對教師待遇的深切關懷。毫無疑問，以公務員的平均工資來確定教師的工資水平，與教師身份公務員化不是一個概念，前者僅僅是探討教師工資的保障水平，后者則涉及教師的招錄、聘用、晉升、待遇等教師管理體制的變革。國家法律法規、國家領導人在公開場合對教師工資待遇的提法，僅僅是教師工資水平，并未涉及教師身份。

既然國家的宏觀政策導向并非教師身份向公務員轉軌，那么，為何中小學教師身份公務員化成為學界聚焦的熱點話題？雖然不同學者各執一端，但不外乎以下五種觀點。一是從工作性質出發，認為中小學教師“具有為國家和社會負責的公共職責，其職務的公共屬性并不亞于普通公務員”；二是從穩定教師隊伍出發，“把公立中小學教師定位為國家教育公務員，有利于穩定中小學尤其是農村中小學教師隊伍，促進我國基礎教育事業的發展”；[7]三是從政府統籌教師隊伍和教育均衡發展出發，認為可以“有助于政府更為科學、有效地統籌和管理教師資源，促進義務教育教師隊伍建設與均衡配置”；[1]四是從教師的工資保障出發，“在法律上確立教師公務員身份，將教師納入公務員隊伍，教育行政機關將按照《公務員法》對教師實行管理，教師可以依照《公務員法》行使權利和履行義務，教師的工資、待遇及身份將會在法律上得到保障；”[3]五是從職業穩定性出發，認為把教師納入公務員序列，“教師職業相對穩定，才能使更多的教師把精力放在教育上，而不是把心思放在擔心下崗或辭退上。”[8]

持教師身份公務員化論者，出于以下三種價值判斷：其一，公務員與教師的工作性質都屬于為公共利益服務，但前者社會地位和聲望比后者高；其二，保障公務員權益的法律比保障教師權益的法律更為健全，把教師納入公務員管理序列，必將進一步維護好教師權益；其三，公務員的工資待遇比教師高。

3.教師身份公務員化路徑

正如畢誠先生所言：“法律與政策層面規定的農村中小學教師工資收入不低于當地公務員的工資收入，在實際操作中卻不能像公務員那樣得到落實。”[2]原本針對中小學教師工資待遇的法律條款，在現實境遇中遭遇窘境，成為學者將工資待遇擴大到身份轉變上，即教師身份公務員化的起因。然而，中小學教師身份公務員化需要跨越許多體制障礙，其進程可謂路漫漫。不同學者對中小學教師身份公務員化提出不同路徑。

一是建立教師公務員身份的法律制度。莫紀宏認為：“教師公務員制度的建立不單純是教育問題，而且是法律問題”，“在新的體制下，教師與學生之間是行政管理者與行政管理對象之間的關系，會有一套合理的法律法規來規范他們之間的關系。”[9]也有學者從修訂《教師法》、《義務教育法》的角度，提出要以法律的形式明確教師公務員身份，從而增強教師職業的吸引力和隊伍的穩定性。二是提高教師工資待遇。趙鵬、郭愛麗提出：“教師的津貼應參照當地公務員的正常標準，否則整體收入還是可能低于公務員”，[10]言外之意，只有在工資收入上與公務員相當，才能使教師“公務員身份”名副其實。三是健全和完善教師的進修學習、培訓制度，落實教育公務員的培訓保障機制。韓小雨、龐麗娟認為，“義務教育公辦教師的進修培訓應納入各級政府職責范圍，建立起完善的國家教育公務員培訓制度和保障機制。建立健全教育公務員培訓的規劃與年度計劃制度，積極推進培訓的支持體系與多層次、多形式培訓制度建設。”[1]說明研究者已經注意到通過培訓教師，提升教師履行公務職責的思想意識和業務水平。四是建立和完善國家教育公務員身份和責權利落實的監督與問責機制。韓小雨、龐麗娟認為：“將國家教育公務員責權利的落實和保障納入對各級政府和領導的考核評估體系，納入各級人大、監察和教育督導范圍。”

分析研究者提出的各種路徑可知，研究者已將中小學教師身份公務員化的視野從制度的建立擴展到制度的落實、監督，構建了一個全方位的立體框架，確保把教師身份公務員化從紙上、嘴上落實到現實中、實踐中，體現了研究者勇于擔當的責任意識以及這個命題的高度實踐品格。

二、近十年教師身份公務員化研究的反思

溫家寶總理強調：百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。應當說，教師身份公務員化這個論題，無論是理論研究還是實踐探索，都具有極其重要的價值，它關系到我們對教師管理的根本制度，繼而會影響到教育質量。近十年教師身份公務員化的研究取得了一些成績。

1.取得的成績

（1）研究隊伍的層次逐漸提高。相對于十年前研究者隊伍多集中于中小學教師的吶喊、高呼，近十年教師身份公務員化研究引起了眾多大學教授、博導、在校研究生的關注，為提升這個命題的理論水準創造了條件。

（2）理論視域更加寬闊。研究者注重吸收借鑒國外教師身份公務員化的經驗，關注美國、日本、法國等教師身份公務員化的法律制度，為實現我國教師身份公務員制度提供有益參考，展現了研究者更加開闊的理論視野。

（3）觀點趨于務實。一方面，研究者抱以強烈的問題意識，力圖從現實中為教師身份公務員化給出合理的“路線圖”，提出了一些具有操作性的觀點；另一方面，一些研究者并不拘囿于《教師法》單純的“教師工資”，將視角聚焦于與公務員工作性質更為接近的中小學教師、公辦教師，通過比較分析法建立邏輯框架。以上均反映出研究者務實的研究態度。

2.研究的趨勢

教師身份公務員化研究也存在一些重要趨勢，需要更多學者合力共振、積極參與，創造更多豐實成果，不斷推動教師管理體制改革。

（1）實證分析將成為教師身份公務員化研究的重要手段。《教師法》、《義務教育法》對教師工資的提法成為多數研究者堅持教師身份公務員化的重要依據，但實際上教師工資與公務員差距到底多大、教師工資被拖欠的問題到底有多嚴重，目前尚無學者提出令人信服的實證分析數據。有論者提出“某一區級中學校長的年薪是7萬元，同級公務員是14萬元!這讓教師們怎么能心理平衡？”貌似義憤填膺，卻忽略了“平均工資”的界定，并且存在以偏概全的傾向。實證分析是實現教師身份公務員化研究由假設、猜想、推理到分析、驗證、評判的必然選擇。

（2）辯證思維將成為教師身份公務員化研究的基本素質。近十年，廖廖數篇反對教師身份公務員化的論文，被淹沒在力挺教師身份公務員化的海量論文中，而支持者對教師身份公務員化勾畫出一副完美的圖景，卻絲毫沒有考慮教師身份公務員化可能帶來的消極影響。例如，侵害學校辦學自主權、加劇社會對權力的膜拜、將官本位意識帶入校園、學校行政化等，都有可能隨教師身份公務員化成為侵害教育肌體的“毒瘤”。我們并非反對教師身份公務員化，但科學研究需要辯證、理性的思維，尤其是對教師身份公務員化這個“牽一發而動全身”的教育管理學命題，需要研究者采取更為辯證的科學態度。

（3）利用外文一手文獻將成為教師身份公務員化研究的關鍵措施。目前已發表的教師身份公務員化研究的論文，沒有一篇論文是直接引用外文一手文獻，部分借鑒美國、日本、法國、德國等國教師公務員制度的論文，均是轉引他人論文或教材，缺乏對外國教師公務員制度的產生背景、歷史沿革、實際效果等方面的分析。因此，對外文一手文獻的翻譯、解讀、分析，必將提高教師身份公務員化研究的學術含金量，避免我國借鑒他國教師身份公務員制度產生“水土不服”現象。

（4）多學科參與將成為教師身份公務員化研究的有益補充。現有教師身份公務員化研究主要是教育學領域的學者，但教師身份公務員化的研究還涉及行政學、法學、管理學、社會學，甚至經濟學、哲學等不同學科知識，需要更多學科領域的研究者積極關注教師身份公務員化這個實踐性極強的命題，推動教師管理制度的改革完善。

從某種意義上講，教師身份公務員化能否成為現實，并不重要。重要的是通過對教師身份公務員化的研究，充分貫徹落實《教師法》等法律法規，建立更加科學、規范的教師管理體制機制，切實保障教師地位不斷提高、權益不受侵害，增強教師隊伍的整體質量和吸引力，為實現教育強國夢想注入源源不斷的活力。

參考文獻

[1] 韓小雨，龐麗娟.我國義務教育教師的國家教育公務員法律身份及其保障制度.教育學報，2010（4）.

[2] 施進軍，畢誠.農村中小學教師轉公務員：能否行得通.教育雙周刊，2005（11）.

[3] 銀小貴，李龍剛，彭光明.論公立學校教師公務員身份的確立.教育探索，2009（4）.

[4] 周洪宇.加強教師隊伍建設的制度保障.教育研究，2008（5）.

[5] 李嵐清提出要使教師的收入高于公務員的水平.山西發展導報，1994-03-25.

[6] 溫家寶.溫家寶在北京三十五中的講話：教育大計教師為本，2009.10.11[DB/OL].http：//politics.people.com.cn/GB/101380/10173267.html.

[7] 張靈，宮君美.中小學教師教育公務員身份探析.教育探索，2009（12）.

[8] 甘田.應盡早把教師納入公務員.云南教育（視界綜合版），2007（3）.

[9] 王云建.教師公務員：代表國家執行教育“公務”——莫紀宏博士談農村中小學教師待遇問題.教育雙周刊，2005（11）.

[10] 趙鵬，郭愛麗.義務教育階段教師納入公務員體系的可行性分析.現代中小學教育，2007（1）.

（責任編輯 付一靜）