轉型期社會治理:挑戰與對策

摘要 面對我國社會轉型期出現的利益多元化、組織結構多元化和文化思潮多元化，相應的治理選擇可以借鑒國際經驗和理論中的有關思路，同時需要充分考慮中國社會經濟結構的獨特性，避免生搬硬套。我國多元社會的治理選擇應注意理順公共與私人部門、國家與社會、政府與市場間的關系。通過長效制度建設、深化社會參與和社會監督、提高政府決策和實施的透明度以及精神文化建設，有效改善社會治理能力和水平。

關鍵詞 轉型 多元社會 治理能力

多元化對我國社會治理帶來的主要挑戰

隨著我國經濟飛速發展和社會劇烈變遷，以及現代化、工業化、城市化進程加速帶來的影響，社會多元化的趨勢日益顯著，對社會治理提出了許多新的挑戰。

多元化的利益訴求對公共服務提出更高要求。許多社會沖突的發生，源自不同利益主體訴求的不一致或者根本矛盾，對于社會治理而言，則需要提供多樣化的公共服務，來協調這些不同的利益訴求。在我國，由于處在工業化、城市化和現代化的“趕超”階段，經濟和社會快速發展，一方面使得居民對公共服務的需求領先于政府部門的改進速度；另一方面也使不同階層、族群間的利益訴求分化程度加快，對政府部門的公共服務能力提出新的要求。此外，我國社會經濟飛速發展和漸進式改革過程中出現的一些結構性問題，也可能在一定程度上加劇不同群體間的利益沖突，并使公共決策常常面臨“兩難”的困境。具體來說，利益訴求的多元化給社會治理帶來的挑戰包括以下幾個方面：一是“政府”和“市場”間的協調問題。過于依賴市場機制很可能造成資源集中度增加、貧富分化加劇；通過公共投資可以彌補外部性導致的“市場失靈”，但同時可能出現尋租和精英捕獲等“政府失靈”，并扭曲資源配置，在損失經濟效率的同時，也難以有效改善公平性。二是不同群體間的利益協調問題。如工業化發展與當地人居環境間的矛盾、城市化與耕地保護間的矛盾、現代化與傳統生活方式間的矛盾、產業轉型升級與中小企業生存和發展間的矛盾、本地居民和外來流動人口間的矛盾，等等。三是公共服務的“均等化”和“多樣化”。利益訴求的多元化帶來對公共服務的均等化需求和異質性程度同時提高，這對公共部門、尤其是基層政府提出較高的要求。我國目前“財權上收、事權下壓”的財政結構，被認為在很大程度上限制了基層政府的公共服務能力，但財權的下放又面臨著“委托—代理”問題和“道德風險”等監管難題，使相應的決策更為艱難。

多元化的社會組織形態使社會管理難度增加。改革開放三十多年來，我國社會組織形態發生了巨大的變化。在城市地區，主要表現為，隨著國有企業改革，“單位制”逐漸弱化①；在農村地區，則出現鄉村社區的“空心化”和“村莊記憶缺失”問題②。由此，傳統的熟人和半熟人社會逐漸瓦解，相應的社會規則和社會管理模式也漸漸變得不再適用。同時，城鄉之間、區域之間人口流動程度的增加，由此產生的社會治安問題、不同群體間的文化隔閡與利益沖突問題等，也給社會管理者帶來新的挑戰。另一方面，現代化的加速發展和技術進步帶來社會力量的不斷壯大，為社會管理提供了新的契機，也使社會管理者需要采取新的治理思路。從現實來看，包括非政府組織、非正式組織、意見領袖、媒體等在內的各種社會力量已經越來越多地參與到社會事務中，并在環保、慈善、文化、社會監管等多個領域發揮了積極作用，但同時也可能出現問題，如運作過程中的不規范、過激問題，或者與地方政府、當地居民等出現理念、目標、方式上的沖突，等等。而如果政府部門出于對消極影響的擔心，對社會力量采取過度的防范，則很可能適得其反，既限制了社會力量的積極參與，也增加了社會管理的難度。

多元化的社會思潮和文化結構影響了社會治理能力。諾思指出，文化、信仰等意識形態的確立能夠有效克服“搭便車”問題，促進社會秩序的實現和社會規則的良好運轉。③我國在加速現代化過程中，社會劇烈變遷不斷帶來文化上的劇烈沖擊；在當今全球化程度加深的國際背景下，加上技術進步、互聯網等新興媒體的影響以及居民受教育程度的提高，社會文化的多元化程度進一步提高，各種新的社會思潮在不同程度上影響著社會文化結構的多個方面，并可能弱化傳統的社會治理能力。從精神信仰來看，一方面，有關當前我國社會整體“信仰缺失”、“道德敗壞”的批評不絕于耳；另一方面，在城市和農村地區都出現了宗教信仰的熱潮，以至于引發“信仰流失”的擔憂。從文化自覺來看，隨著中國國家實力的提升和政府部門對文化建設重視程度的增加，對于中國傳統文化的自信在不斷提高，出現了“國學熱”等現象，但與此同時，出于對當前社會問題的種種不滿，歷史虛無主義和文化虛無主義也一度盛行。在當前多元化的社會思潮影響下，對權威的質疑在不斷增加，社會管理者必須盡快適應，并調整管理方式，提升社會治理能力。

應對多元社會的主要治理思路

社會利益訴求、組織結構和文化思潮的多元化，是在工業化、城市化、現代化以及全球化過程中，世界各國都已經或可能遭遇過的挑戰，由此產生了許多新的治理模式和理論模型。歸結起來，主要存在以下治理思路。

基于“公共選擇”理論的治理思路。以布坎南④為代表的“公共選擇”理論源自早期的“社會契約理論”，利用經濟學中的理性經濟人假說和市場均衡分析方法來解釋公共決策問題。在公共選擇理論中，一方面指出公共品供給存在“市場失靈”，即在公共領域內，個人的自由選擇可能造成非合作博弈中的“囚徒困境”，或是奧爾森所述的“集體行動困境”，以及由外部性導致的對公共資源過度消耗、對公共品供給不足等問題，從而要求必須存在公共部門來進行制度、法律、公共服務等公共品的供給。然而，從另一方面，公共選擇理論也強調公共部門存在的“政府失靈”，包括利益集團對公共決策的影響導致社會僵化和效率損失⑤、由于政府官員尋租產生的社會成本、政府部門追求預算最大化和官員效用最大化過程中帶來的機構膨脹和“委托—代理”困境。要解決政府失靈，則需要設計新的機制對政府部門加以約束，或者通過“重新創造市場”、構建競爭機制和激勵機制來解決問題。⑥

這種治理思路對政府的管制和干預持懷疑態度。相關學者所設計的治理策略，傾向于通過憲法等制度設計來對權力進行約束，或是在政府部門內部引入競爭機制，并通過構建一些新的市場機制來解決公共品供給的低效率問題，如對一些負外部性行為（污染排放、資源過度消耗）征稅、明晰產權、通過發放“教育券”、“食品券”等方式提供公共服務、構建適當的機制讓居民“用腳投票”。上述方案成為許多發達國家常用的政策工具，但在一些發展中國家的改革實踐中，同樣的制度設計卻會遭遇問題，并不能擺脫“市場失靈”與“政府失靈”的雙重困境。此外，公共選擇理論本身也遭遇到許多質疑，如在社會政治領域內運用“理性經濟人”假說是否與現實相符，對于公共企業和公共管制將帶來低效率的質疑是否合理，等等。

“多元主義”、“國家主義”與“法團主義”。與政治經濟學家不同，社會學家更多從“國家—社會”間的關系出發探討適應多元社會的治理思路，由此提出“多元主義”、“國家主義”與“法團主義”三種模式。其中，“多元主義”是指民間專業組織作為社會事務的主導力量，政府及其所雇傭的專業人士則作為輔助。相反，“國家主義”則是由國家直接雇傭專業人士提供相應的公共服務，社會組織受到較多的限制。⑦“法團主義”介于上述兩者之間，最初興起于19世紀中葉。當時歐洲社會正處于工業化和社會劇烈轉型所帶來的“失范”狀態，以涂爾干為代表的社會學家希望通過法團來協調公共與私人利益，并成為國家與個人間的中介組織，從而避免沖突，實現國家與社會的統一。⑧

從形成背景和表現形式來看，“法團主義”能夠為當前我國社會變遷過程中出現的各種“斷裂”和“失范”問題提供治理思路。有許多學者將其運用到對我國當前社會發展的解讀中，認為當代西方流行的“多元主義”強調社會對國家的抗衡，而“法團主義”則提倡國家與社會的融合，相對更符合中國的實際情況。⑨然而，也有學者對此提出批評，認為雖然改革開放以來，中國的社會空間擴展，社會群體日益活躍，從表征上呈現出與“法團主義”高度相似的特征，但事實上這只是一種“形似神不似”的表象。該觀點認為法團主義必須以市民社會作為其組織基礎，在缺乏這一社會組織基礎的情況下，并不能用“法團主義”來簡單套用理解和預測中國的國家—社會關系。⑩

強調公共部門本身“多元”特征的“多中心”治理理念。隨著2009年公共管理學家埃莉諾·奧斯特羅姆教授獲得諾貝爾經濟學獎，其所提出的“多中心”治理理念得到越來越多的重視。該理論從全球不同地區的案例出發，強調公共部門本身所具有的“多元性”特征，同時指出政府和市場之間并不是“非此即彼”的對立關系，提出介于完全的“政府管制”和“市場機制”之間的“第三條道路”。

在討論如何克服集體行動的困境以及由于外部性導致的“公地悲劇”時，該理論通過適當的制度設計來保障社區公共資源的有效供給。如果社區內部的居民之間能夠就共有資源的使用問題進行充分的溝通，并在公開討論的基礎上制定相應的協議、占用規則和懲罰機制，則能夠形成接近最優的結果并帶來較高回報。對于“信任、尊重、互惠”等因素的強調，使“多中心”治理理念在理性選擇理論的基礎上，克服了第一代理論無視社會文化因素的缺陷，對現實具有更強的解釋力度。當然，“多中心”理念更多針對小規模共有資源的治理，其結論成立的前提條件是利益相關者之間可以進行充分的談判、溝通和信息共享，其理論的適用性有一定限制，但對我國基層社區治理的重構仍然具有一定的現實意義。

我國多元社會治理的對策選擇

面對我國社會轉型期出現的利益多元化、組織結構多元化和文化思潮多元化，相應的治理選擇可以借鑒國際經驗和理論中的有關思路，同時需要充分考慮中國社會經濟結構的獨特性，避免生搬硬套。總的來看，一個有效的多元社會治理框架，需要協調“公共”與“私人”、“國家”與“社會”、“政府”與“市場”的關系，提高治理的制度化和專業化水平，讓各種不同的社會力量能夠充分參與到公共政策的制定、實施和評估過程中。此外，制度的構建與社會文化的重建能夠相互促進，形成良性互動循環。

提高社會治理的制度化水平。如果不同利益群體的訴求無法在已有的制度框架內進行談判和協調，就會出現“機會主義”的盛行。當“制度邊緣的行動”乃至“制度外”行為取代“制度內”的談判，規則的缺失致使各方的行動策略不斷激化和升級，最終則可能導致暴力沖突甚至惡性事件。

由于我國正處于社會和經濟轉型期，在漸進式改革過程中，曾采取先“默許”實踐中對規則的突破，再由法律和政策進行事后認可的方式。這種策略的優勢在于靈活性和適應性，但同時也形成一種“逆向選擇”，鼓勵短期行為，且會在一定程度上消解政策的權威性，不利于社會的長期良性治理。從我國基層政府的實踐來看，面對社會沖突和糾紛時，一些有針對性的應對方式帶有“應急”特征，在短期內能夠較好地發揮作用，但往往因為短期問題的解決而忽略了長期制度的構建，很可能產生新的隱患。

因此，提升社會治理的制度化水平，不僅僅意味著法律體系和行政管理制度的完善，其核心在于為不同的利益主體構建行之有效的談判規則，并確保這一規則能讓各方主體形成穩定的理性預期。此外，我國不同地區間的經濟發展、社會結構、人文地理環境差異極大，且不同層級的政府部門之間存在著信息不對稱現象，政策制定和制度構建需要避免“一刀切”問題。這也要求公共部門內部的制度建設，在提高行政透明度和監管水平的前提下，授權基層政府因地制宜地開展社會管理創新，鼓勵和協調不同公共部門間的良性競爭和充分合作。

增強社會力量對公共事務的參與性。當前我國的社會管理實踐中，已經開始逐漸完善社會力量對公共管理的參與機制。如人民代表和政協委員的提案制度、國家重要規劃和法律出臺過程中的意見征求制度、城市公共決策的聽證會制度、村莊社區內的“一事一議”制度，等等。這些制度的構建，在一定程度上發揮了積極效果，但也面臨著參與面較窄、參與率較低、對政府行為的約束力不足等質疑。此外，以媒體和互聯網新興平臺為代表的社會監管形態、以及各種社會團體和組織，對社會公共事務發揮的作用也不斷增加，這些社會力量在得到政府部門的積極關注和回應、并參與解決社會公共事件的同時，也引發一些擔憂和疑慮。

對此，除了完善現有的決策參與機制以外，對于政策的具體執行過程和效果評估也應引入社會監督機制，還應該拓寬公眾的意見表達渠道、使社會監管更加專業化、常態化和有序化。通過全方位增強社會各界力量對政策制定和實施的參與性，有效協調不同群體的利益訴求，并滿足居民日益提高和多樣化的公共服務需求。

構建高效和透明的政策評估和反饋機制。現代社會治理的一大重要特征是其專業化和精細化程度不斷提高。在制度建設方面，我國已經實施了目標責任制來考核政府部門，通過招標投標、項目管理制來決定公共投資和政府采購。這些制度試圖通過量化評估來解決政府部門內部的信息不對稱導致的“委托—代理”問題，提高政府的行政效率，但在具體的執行過程中，常常出現“扭曲”現象。基層政府通過“制造”數據等短期行為來應付考核，在項目管理和招投標過程中出現尋租行為等，一方面降低了資源配置效率，另一方面也使得地方政府疲于應付檢查和“跑項目”，反而沒有精力和動力去提供當地居民真正需要的公共服務，一些違規行為也會對政府部門的公信力帶來負面影響，違背了制度設計的初衷。

隨著經濟發展、社會進步和居民受教育水平的普遍提高，構建更為高效和透明的政策評估和反饋機制越來越必要，也具有了更高的可行性。從社會輿論來看，居民對政策實施及效果的知情權提出更高要求；從技術能力看，信息化程度的提升也能促進政策信息的及時公布和反饋意見的收集。增強政策評估和反饋機制的效率和透明度，能夠及時進行總結和改進，更好地滿足當地居民對公共服務的需求；結合信息公開與社會監管，也能夠較好地避免信息不對稱帶來的道德風險，降低公共政策中出現尋租行為和精英捕獲現象的概率。

積極引導和重建良性社會文化。在增強制度建設、公眾參與和提高政策透明度的過程中，有利于減少社會心理中的“不公平感”和“被剝奪感”，并使政府部門的權威性和公信力得到更多認同，能夠促進當地居民更加認同國家所倡導的主流意識形態和文化。通過政府部門和社會組織向農村地區、貧困地區和社會邊緣人群提供精神文化方面的公共服務，能夠避免出現“信仰流失”等社會問題。同時，由政府部門積極引導并提供精神文化相關的公共服務，又能在充實居民精神生活、提高公民道德水平的同時，提升居民對公共事務的參與意識和參與能力，反過來促進制度建設的完善。

具體來說，良性社會文化的重建包括基礎設施建設、傳播平臺建設、激勵機制設計和文化內容提供等。目前，隨著十七屆六中全會對“社會主義文化大發展大繁榮”的提倡，各地開始大力投資發展文化產業，但除了公共文化場所、設施等硬件建設外，繁榮社會主義文化，更重要的是激發和有效引導人民群眾的創造活力。要源源不斷地提供優秀的精神文化產品，就需要通過法律體系的完善來保護文化創意，激發文化內容提供者的積極性；構建多元化的文化傳播機制并加以適當引導，促進優秀文化產品的創造和傳播；結合市場機制與政府監管，既要激發文化市場的活力，又要減少文化市場中出現的“短期”行為和“劣幣驅逐良幣”現象。由此，制度建設和文化建設相輔相成，形成良性循環，共同促進社會治理能力的提升。

注釋

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責 編／范 文