太原市西山地區城市經營探討

陳新鳳 趙平利

摘要：太原市西山地區城市經營是一種新型的城市發展運作的模式，政府從投入和產出的角度出發，利用市場機制，將城市可以用來經營的資源資產化，實現社會資源配置在容量、結構和秩序上的優化，實現經濟效益、社會效益和環境效益等多重目標。

關鍵詞：太原市西山地區 城市經營 可持續發展

中圖分類號：F291

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-198-02

城市經營是一種城市發展的理念，即運用市場經濟手段，對構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本（如土地）與人力作用資本（如路橋等市政設施和公共建筑）及相關延伸資本（如路橋冠名權、廣告設置使用權）等進行重組營運，廣泛利用社會資金進行城市建設，以實現城市可持續發展。

一、太原西山地區城市經營的意義

西山地區是太原市重要的工業基地，總面積646平方公里。工業經濟總量占全市的四分之一，是太原市生態環境問題突出的工業污染帶。西山治則太原活，西山不治則太原不活。西山地區城市經營開辟和拓寬了西山城市建設和發展的視野與思路，有利于盤活存量和開發潛力資源。城市資產、資源的資本化市場集聚、重組和營運，增強城市活力，遞增城市級差地租，在保證城市生存性運轉的同時，加快城市發展性建設，提高城市競爭力，為西山整治走出一條自主開發、持續推進、整體改造的新路子。通過西山城市經營，探索太原市城市經營可持續發展的新路子。

二、城市經營現狀與問題

城市經營是以資金獲取指向型為主導的。雖然獲取資金的目的是為了更好地履行提供公共服務的職能，但在缺乏必要的制度約束的情況下，手段往往取代了目的，獲利最大化取代了公共福利的最大化，城市經營蘊含著巨大的風險。結合太原市西山地區綜合整治現狀，西山地區城市經營的制約因素和面臨的風險主要有四種。

1.西山地區綜合整治遭受資金制約。資金短缺是制約城市建設和發展的最大最現實的困難，千方百計地“籌錢”幾乎成為城市地方政府最突出的關注點和著力點。西山地區整治項目點多面廣，資金需求量大，根據《太原市西山地區綜合整治規劃總報告》估算，西山綜合整治成本大約需788-810億元。同時，隨著形勢的變化，規劃方案的資金投入額度與實際費用發生了較大的變化。初步估算西山地區綜合整治成本大約需900億元。政府缺乏足夠的投資資金是制約西山地區綜合整治的核心和瓶頸難題。

2.土地開發市場化進程落后，籌資渠道單一。政府在城市建設資金緊張的情況下，融資是土地由生地變熟地的又一瓶頸。從目前的運營來看，西山地區采取銀行貸款等傳統的經營模式，主要存在兩個方面的問題，一是融資利息過高；二是一旦貸款就需要支付利息，要求快速推進項目進度，但因體制原因，又推進不快，造成貸款不能充分發揮效用。西山地區綜合整治若繼續傳統的投融資渠道，資金缺口問題將無法解決。外資和民間資本還未進入西山地區，也未涉獵城市公共設施特許經營權、以及依附于公共設施之上的冠名權、廣告設置權的拍賣轉讓。

3.管理體制不完善，體制機制不健全。我國從上個世紀80年代以來，城市土地的使用發生了本質的變化，由無償占用改為有償使用。但由于管理體制的滯后，存在著許多土地使用的弊端。首先是城市土地的多頭經營。擁有城市土地的村鎮、工廠等單位，可以隨意定價，賣地生財。城市土地成為單位所有，城市政府控制不住，也聚不到財。其二是城市規劃對城市用地功能的失控。由于市政府控制不住土地的買賣權，也就難以控制每塊土地的實際使用功能，易于造成城市建設布局的混亂。目前，西山地區城市經營的市場機制尚未健全，土地收儲工作與手續辦理工作權限不明，程序繁雜，市場運作的項目進展緩慢。同時，西山地區城市經營還缺乏完善有效的監督監管運行機制，還沒有形成對土地資源的集約性經營。由于體制等原因，在土地經營過程中造成土地相關手續辦理時間長，時間越長，征用及拆遷成本越高，造成房價趨高，形成惡性循環。

4.易導致“地王”、“圈地賣地熱”和犧牲市民福利水平等現象。實行土地有償使用以來，土地日益成為城市資產的重要組成部分，近幾年來，各地通過土地有償使用為城市建設積累了大量資金的事實，也充分體現了加強城市土地經營的重要性，有利于從機制上擺脫計劃經濟時期城市公共設施、基礎設施等只有投入沒有產出的困境，形成“投入—產出—再投入”的良性循環。但依靠土地使用權作資本，極易無限度的抬高地價，而以極高地價拍得的建筑用地，特別是房市，就極易產生“地王”，導致市民不能承受的房價。城市政府以行政手段征地后批租的無本萬利，加上賣地收益全歸在任政府官員支配的吃子孫飯機制，構成了圈地賣地熱的巨大動力。市政公共服務商業化，將利潤最大化放在首位，也必將使公共服務的生產和消費有失公平，導致市民福利水平的犧牲。

三、西山地區資源優化配置的政策建議和措施

西山城市經營是一種新型的城市發展運作的模式，政府從投入和產出的角度出發，利用市場機制，將城市可以用來經營的資源資產化，實現社會資源配置在容量、結構和秩序上的優化，實現經濟效益、社會效益和環境效益等多重目標。加快推進西山城市經營，實現要素高度融合，互相催變，最大限度地實現更多的收益，保證能夠以足夠的資金進一步推動西山地區綜合治理，實現滾動治理、滾動開發、滾動更新，全面催變城市經濟超常規發展。

1.開展城市規劃經營，以經營的思想規劃城市。城市經營是一種思想觀念，滲透、貫穿于城市規劃、建設和管理的全過程，即：以經營的思想規劃城市，以經營的手段建設城市，以經營的方式管理城市。城市規劃與城市經營是相輔相成的關系，城市規劃利用其綜合的觀點和整合的能力，規劃好城市的空間布局，做到城市資源的優化配置；而城市經營則發揮其駕馭市場的能力，成為貫徹實施城市規劃的重要手段和保證。（1）城市經營必須堅持規劃先行。城市經營必須堅持規劃先行。不僅要有總規，還必須有詳規，要對西山轄區內的功能定位、新興產業發展布局、企業集聚、配套服務、基礎設施、建筑色彩風格、城市景觀旅游、區域文物保護、生態環境涵養等具體項目做出詳細規劃。只有這樣，才能根據不同的土地用途進行市場化運作，以及合理運營依附于公共設施之上的冠名權、廣告設置權，規范開發行為，保持與塑造城市總體建筑風格，有效地控制好城市的總體形態和建筑空間環境，預防權力尋租和腐敗問題。禁止在沒有規劃的情況下進行任何開發活動。（2）合理運作TOD、SOD、AOD等模式開展城市規劃經營。

政府利用自己對土地、信息、政策等的壟斷，通過合理運作，從社會籌集資金。TOD、SOD、AOD都是對城市規劃的經營，被西方國家的城市政府廣為采用，在我國城市也正逐漸被采用。南京市正以TOD理念重新規劃新軌道交通線路的走向，青島市是SOD模式的成功案例，杭州以AOD模式開展城市經營。

TOD（Transit-Oriented Development）是指以公共交通為導向的發展模式，SOD（Service-Oriented Development）是通過社會服務設施引導開發建設的模式，AOD（Anticipation-Oriented Development）即規劃理性預期引導的開發模式，是城市規劃—城市經營整合概念，是一種城市經營的新手段。如果說，TOD是政府利用壟斷規劃信息帶來的優勢而進行城市經營，AOD則是政府充分利用發布規劃信息的誘導作用來進行城市經營。政府通過預先發布某些地區的規劃消息，公開相關信息，來激發、引導市場力量進行先期的相關投入，以盡快形成與規劃目標相一致的外圍環境和所需氛圍，以便于政府在最為適合的時機，以較小的投入即可實現原先的規劃建設意圖。西山地區可以根據不同方位、不同時間采取不同的模式經營城市。

2.加強城市土地經營，政府壟斷一級市場。土地是城市經營的關鍵。世界上無論發達國家還是發展中國家的城市，其基礎設施的建設資金大部分來自于城市的土地。土地升值，城市增值。（1）開發和盤活城市土地資源。在城市的國有資產中，數量多、增值潛力大的資產就是城市的土地。通過土地出讓獲取收益，這可以說是大多數城市經營的主要內容，因為這對政府而言是一條最為便捷和大宗的收益渠道。2009年中國土地出讓金達15000億元。在很多地方，來自土地出讓的收入規模甚至可以與稅收收入相匹敵，成為城市建設的重要乃至主要的資金來源。由城市政府建立“土地儲備中心”壟斷土地一級市場，已經成為各地城市政府競相效仿的一個“定式”。西山地區土地經營要加強統一規劃、盡早調配、整理，開發荒灘和廢棄的土地，收回閑置土地，收購搬遷企業已貶值的國撥土地，以及低效益使用的土地，從而使大量存量土地資產升值。（2）政府壟斷一級市場。土地經營的突破口是建立有形的土地市場，關鍵點是以“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的方式壟斷一級市場。西山地區要確保城市建設有投入、有收益，進入良性循環狀態，必須經營好城市土地，通過對土地實行統一收購、統一規劃使用功能、統一招標拍賣，完全壟斷城市土地的一級市場，促進城市土地資源優化配置。控制土地周轉的總量，根據供需的均衡制定合理的土地價格，防止城市土地價格偏低或過高而造成的后遺癥。通過土地經營模式，政府才能真正實現以地生財，有力地支持基礎設施的建設，改善投資環境，“巢”筑得好，“鳳”就蜂擁而至了。

3.積極推動城市公共設施經營，開辟多元化融資渠道。采取BOT（BOOT、TOT、BT）、PPP、EPC等辦法，創新公共設施的經營管理和融資方式，建立基礎設施項目投資回報補償機制，即誰投資、誰受益，有效地吸引國內外的資金，投入到基礎設施的建設中。

利用政府掌握的特許經營授權的職能，發揮好政府對城市公共設施的的特許經營權。對城市公共設施的特許經營權、以及依附于公共設施之上的冠名權、廣告設置權等進行拍賣轉讓。拍賣轉讓的對象包括道路、橋梁、旅游線路、公交線路、景點公廁、商業網點、冷飲攤點、路燈、書報亭等有形實物的經營權，以及道路、橋梁、廣場等設施的冠名權、廣告設置權等。

4.大力推行無形資產的商業化運作，突出城市特色。依附于有形資產之上的無形資產——城市的歷史古跡、特色文化、生態環境、建筑風格等精神資源，已經成為城市升值的重要源泉。西山地區要立足山西，輻射中國，面向世界，找準城市的靈魂、個性，作出城市文化品牌定位。建立綠色指標，實施治理環境改變城市面貌的經營模式，使街道成為綠色的長廊，產業具有低碳、綠色、低消耗等特征，推動城市經濟、社會與環境的協調發展，增強城市的吸引力與輻射能力；商業化運作無形資產，開發特色商業步行街，特產銷售區，特色小吃街，民俗文化街等特色街區，實施文化名牌產品戰略占領國際市場的經營模式；依托晉祠優質歷史文化資源，結合天龍山自然風光，打造成為國內外的熱點歷史文化旅游風景區。

5.健全機制，加強監督檢查。（1）改革土地出讓金的收取形式。經營土地除了改變城市土地的多頭經營外，還有一項迫切需要改革的內容是土地出讓金的收取形式。目前的普遍做法是政府一次性收取土地使用權期限（住宅用地70年、工業用地50年、商業用地40年）內的全部使用費。當前的政府把土地的未來收益囊入其中，是一種吃子孫飯的機制。在賣地的收益和成本分配上，在任地方官員獲得的基本上都是收益，接任的地方官員幾乎承擔的都是成本。因此，改革的方向應當是，讓土地出讓金恢復其地租的經濟學本質，土地使用權的購買者在土地的使用期限內按年度分期支付，這項改革將對圈地賣地和地王的產生起到釜底抽薪的作用。（2）設立審計，加強監管。監管是城市經營中的薄弱環節，也是易滋生腐敗的重要方面。國家審計署網站2010年4月20日公布了40個市地州56個縣區市土地專項資金（包括土地出讓收支和土地開發整理相關資金）征收使用管理及土地征收出讓情況審計調查結果表明，部分地方政府擅用土地出讓金購車買樓，11個市以“招商引資”“舊城改造”和“國有企業改制”等方式，變相減免土地出讓收入19.61億元；3個市以低于基準地價70%的價格等方式，出讓土地177宗0.8萬畝；還有一些地方將應以招拍掛方式出讓的經營性用地和工業用地以協議方式出讓。所以，設立審計，建立完善有效的監督監管運行機制，加強對土地資源的集約性經營，加強項目監管、加強金融監管等，提高公共服務質量，是西山地區綜合整治將面臨的一項重要任務。

參考文獻：

1.周三崗.城市經營可持續問題探析.全國商情（經濟理論研究），2009（17）

2.謝文蕙.城市經營的理念與模式.中國網，2003年8月；

3.李津魁.城市經營的10大抉擇——深圳.海天出版社，2002.

（作者單位：山西省社會科學院 太原 030006）

（責編：李雪）