日本預付卡法律制度及對我國的借鑒意義

杜曉宇

摘要：中國人民銀行于2010年出臺《非金融機構支付服務管理辦法》，將發行多用途預付卡納入審批范疇，但是我國目前關于預付卡管理的規范尚不健全。本文對日本2010年出臺的《資金結算法》中關于預付卡的定義、登記、發行、保證金、行業自律等制度進行了闡述，結合日本預付卡法律制度的經驗，提出了對我國預付卡管理的相關建議。

關鍵詞：第三方支付；預付卡；法律制度

Abstract：In 2010， the Peoples Bank of China （PBC）issued Administrative Measures for the Payment Services Provided by Non-financial Institutions， and it regulates that issue of multi-purpose prepaid card must obtain administrative permit. However，the legal system of prepaid card is not complete in our county. This paper is based on the law of funds settlement in Japan，which issued in 2010，and describes the regulations of definition，issue，registration，industry self-regulation about prepaid card. According to the legal system of prepaid card in Japan， it puts forward some suggestions and considerations to regulate prepaid card in our county.

Key Words：third-party payment，prepaid card，legal system

中圖分類號：F830文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2012）10-0056-04

一、日本預付卡立法情況

在日本，預付卡使用非常廣泛。早在1989年，日本就出臺了《預付票證管理法》，對預付卡的登記、發行、保證金等內容進行了詳細規范。2010年4月，日本出臺《資金結算法》，代替了《預付票證管理法》，支付服務協會的職責進一步明確。日本預付卡管理法律體系包括《資金結算法》、《資金結算法實施條例》、《預付卡管理條例》、《金融工作指引·預付卡部分》，其中主要內容由四項制度組成：登記制度、保證金制度、監督制度和支付服務協會自律制度。

（一）定義

日本對預付卡有著嚴格而明確的定義，日本法律上將具有預付卡性質的券卡統稱為“預付手段”或“預付卡”。根據《資金結算法》第三、第四條的規定，預付卡指發行者發行，消費者同意支付對價購買，通過票證、電子或其他方式記載有金額、商品或服務，并能兌付的產品，包括紙質、磁條卡、IC卡等形式。但政府明確的車票、門票、政府或特設的公共福利組織發行的預付卡、政府明確的專為企業內部職工使用而發行的預付卡、正常的商業預付款等不適用預付卡相關法律。

（二）預付卡分類

預付卡按發行和兌現方式分為兩大類：單用途預付卡（自家發行型）和多用途預付卡（第三者發行型）。由于兩者使用流程的顯著差別，法律分別對兩者有不同的規定。單用途預付卡是指僅能在發行者處使用的預付卡。多用途預付卡指可以在發行者以外的商品、服務等的提供者處使用的預付卡，消費者使用后，再由發行者和特約商戶結算。

（三）登記制度

日本在預付卡發行上，對單用途預付卡實行事后報告制度，對多用途預付卡實行事前登記制度。申報與登記都法定由首相受理（注：實際授權金融廳處理，由于日本特殊的金融監管體制，部分職權金融廳又委托財務省在各地的財務局或支局受理，下文“金融廳”均包含金融廳及其委托的地方財務局）。

1. 單用途預付卡發行。單用途預付卡事后報告制度包括兩個部分：第一部分是基準日余額申報制度。即指在計劃發行或正在發行預付卡時，若在“基準日”之時（3月31日和9月30日）未使用的余額在法定金額（1000萬日元）以上的發行者，必須在該基準日次日之后的兩個月內，將發行情況報告金融廳，包括發行人名稱、注冊資本、住所、高級管理人員、預付卡未使用的余額、預付卡名稱、金額、期限、投訴方式、加入支付服務協會的名稱等情況。第二部分是對已申報的單用途預付卡發行者，出現前述申報內容變更的，應及時向金融廳報告。單用途預付卡的申報書只要符合基本的格式和內容要求，不需要經過嚴格的審批。但是，法律規定申報后的單用途預付卡發行人同樣有支付保證金、提交業務報告書、隨時接受主管機關檢查的義務。

2. 多用途預付卡發行。與單用途預付卡發行相比，多用途預付卡的登記制度要嚴格得多。法律明確規定，多用途預付卡只能由獲得金融廳批準的法人發行，其登記制度程序為申請—審查—登記—公開。欲獲批準的法人首先須遞交申請書。其次，金融廳對申請人資格進行審查。審查是整個登記制度的核心程序。在審查時，遇到以下情況可以拒絕批準：（1）不具備法人資格；（2）提供的商品或服務違反公序良俗原則；（3）申請者欲使用的商號或名稱與其他多用途預付卡發行者正在使用的商號或名稱相同或相似，有被誤認的可能；（4）根據法律規定被取消登記后不滿3年的法人；（5）根據相關法律規定被處罰金，執行完畢或刑罰消滅之日起不滿3年的法人；（6）負責人中有不符合法律規定任職條件的人；（7）經確認沒有足以完成多用途預付卡發行業務的財產基礎的法人（全國范圍的總資產1億日元，地區范圍的總資產1000萬日元）。

法律除了對申請法人的經濟實力等的審查外，對負責人行為能力、個人信用和守法情況也給予了明確的規定，這顯然是為了更好地維護消費者的權利不受不法分子的侵害。對符合上述要求的法人予以登記，對不符合上述要求的法人不予登記。金融廳將登記文本公開，以便民眾在消費之前確認發售者的合法身份。在經過以上四個步驟后，法人才獲得發行多用途預付卡的資格。當多用途預付卡發行人登記事項發生變更時，要重新報金融廳登記。預付卡發行資格不是永久性的，發行人可以申請撤銷，在一定情況下金融廳也可以行使監督權取消登記。

（四）保證金制度

保證金制度是日本預付卡管理的特色之一。為了減少消費風險，保障預付卡所示債權的實現，法律特設保證金供托制度。所謂預付卡發行保證金的供托，就是依照法律規定，預付卡發行者在基準日之際，所發行的預付卡基準日未使用余額超過法定金額（1000萬日元）的，應在該基準日的次日起兩個月內將相當于該基準日未使用余額1/2以上的金額作為發行保證金，委托距離主營業所最近的供托所（一般為轄區內的法務局）保管并向金融廳報告。預付卡所有者與預付卡有關的債權在發行保證金范圍內優先于其他債權人受清償。供托作為一種債的擔保與質押有類似之處，但也有明顯區別，即質押財產歸中立機關（地區法務局）占有。

除了供托之外，法律還允許發行者根據規定與第三者簽訂“保全契約”，約定第三者在必要時代為承擔繳付部分或全部保證金的義務，以此方式代替供托。其性質類似于我國民法中的保證責任，簽訂“保全契約”的第三者必須是銀行、信用金庫、保險公司、信托公司或其他有供托能力的法定機關。由于“保全契約”涉及到公共利益，締約人應將契約詳細內容告知金融廳。

在發行者或保證人交付保證金之后，如保證金額超過了基準日未使用余額的1/2的，可依法取回全部或部分保證金；如保證金額不足基準日未使用余額的1/2的，應補足缺額部分并報告。保證金可用國債證券、地方債券或其他法定有價證券充抵（不同債券充抵保證金金額的比例不同，為100%—80%）。出現用保證金清償預付卡債券的主張時，在確認保證金清償事由（發行人喪失償還能力等）發生后，應對所有權利人公示（具體程序由地方財務局負責），在一定期間內（60日以上）不主張債權的應視為自動退出債權清償程序。

（五）監督制度

對預付卡管理的監督職責由金融廳承擔。監督權具體體現為報告書審查權、檢查權、責令整改權、取消登記權和行政處罰權。預付卡發行人應于基準日次日起兩個月內向金融廳提交業務報告書，詳述發行額和未使用額等預付卡業務具體情況，金融廳應對報告書進行審查。檢查權允許監督主體在法律施行的必要限度內，對預付卡發行者的營業所或事務所有關業務、財產狀況、賬簿文件或其他物件進行檢查，并可以對相關者進行訊問。金融廳發現有侵害預付卡消費者利益的情況發生時，為了保護消費者的利益，在必要的限度內，可以命令發行者采取必要措施改正有關業務方式，改善有關業務的運營狀況。金融廳在一定情況下可以取消多用途預付卡發行者的登記，或命令在一定期間內（6個月以內）全部或部分停止預付卡的發行業務。違反預付卡管理法律規定的，可根據相關法律給予行政處罰。

（六）日本支付服務協會的主要職責

日本支付服務協會前身是日本預付卡發行協會，根據《資金結算法》變更為日本支付服務協會。協會旨在促進預付卡行業、支付結算業有關業務規范實施，并保護相關消費者的利益。

《資金結算法》第五章專門對日本支付服務協會的宗旨和工作職責等相關內容作出規定。就預付卡方面而言，協會吸收各類預付卡發行人入會，并開展以下業務：

1. 開展預付卡發行業務時，通過指導、勸告等形式提醒會員遵守相關法律和法令，根據自主規制規則對會員進行自律管理。

2. 在會員發行預付卡時，為了保護消費者的利益，對于其契約內容的規范性及公平合理性進行必要的指導和勸告。

3. 根據《支付結算法》第十三條第三項的規定，對于預付卡票面表示事項，如預付卡名稱、發行人姓名或商號、住所或營業所、預付卡額度、使用期限、余額查詢方式、投訴電話等，在協會進行公示。

4. 解決消費者針對會員發行的預付卡的投訴。

5. 預付卡發行人可以經由協會向財務局報送通知報告。

6. 為發行人提供預付卡審批咨詢和服務。

7. 向預付卡發行人、消費者宣傳或提供其他必要的信息和服務。

其中，解決投訴是協會的重要職能。2010年7月1日—2011年6月30日，日本支付服務協會共處理消費者預付卡咨詢656起，正式投訴2起。協會根據預付卡消費者對于會員的投訴，通過溝通交流的方式，一方面給予投訴人必要的建議，另一方面在調查事實真相的同時將投訴內容通知該會員發行者，以尋求事件糾紛的迅速處理和解決。協會根據調查結果依法作出的決定，會員沒有正當的理由不能拒絕執行。協會在事件解決后應將投訴及其解決結果告知所有會員。支付服務協會是具有一定強制約束力的自律組織。

日本支付服務協會在預付卡體系中，扮演著極為重要的角色，它成為預付卡發行企業、金融廳、消費者之間的橋梁。為預付卡發行企業審批提供咨詢和服務，遞交相關通知及報告；加強自律管理，傳遞監管信息；扮演消費者糾紛解決中間人的角色，具有中立性和協調性。

此外，《資金結算法》還對預付卡票面記載事項，預付卡企業分立合并、市場退出、清算程序，預付卡贖回手續等問題予以規定。

二、日本預付卡相關法律對我國的借鑒意義

2006年以前，我國預付卡行業一直處于“灰色地帶”，被視為“代幣票券”，2001年國務院糾風辦、國家經貿委、中國人民銀行曾聯合下發《關于嚴禁發放使用各種代幣券（卡）的緊急通知》，叫停預付卡的發行。2006年，《中國人民銀行辦公廳關于購物返券有關問題的意見》（銀辦函[2006]39號）將“代幣票券”定義為在一定范圍內強制使用代替人民幣流通的票券。商業企業發行的購物券（卡）屬于債權憑證，是商家的一種促銷手段，不屬于法律禁止的代幣券（卡）的范疇。商務部、國家糾風辦在后續規定中都遵從了這一解釋，將預付卡身份扶正，擺脫了非法的困擾。此后，預付卡行業快速發展，中國人民銀行2010年出臺《非金融機構支付服務管理辦法》，將發行多用途預付卡企業納入審批范疇，截至2012年7月20日，共向119家企業發放了含預付卡發行業務的《支付業務許可證》。

但是，目前我國預付卡管理專項配套立法仍然欠缺，日本相關立法對我國有以下借鑒意義：

（一）出臺預付卡專項管理規范，并提升其立法層級

截至目前，針對預付卡管理層級最高的規范僅是國務院辦公廳轉發的《關于規范商業預付卡管理的意見》，但是其內容較為簡單，操作性不強。

《中國人民銀行支付機構預付卡業務管理辦法》①出臺在即，但由于其法律層級僅為規范性文件，在預付卡機構審批條件、備付金及孳息歸屬、預付卡機構市場退出、備付金的別除權、行政處罰上限等方面立法上均存在困難。

在日本，對于預付卡的管理，有專項的法律、行政法規。鑒于預付卡的特殊性，我國應當盡快出臺《非金融機構支付服務管理條例》，提升預付卡管理的立法層級，加強對預付卡企業的管理力度，對前述問題作出更合理的規定。

（二）加強對預付卡信息的公示

日本《資金結算法》第八條、第十三條、第二十條對預付卡的發行、變更、卡面表示事項、退出需公示的內容均作出規定。預付卡的發行、變更和退出要在日本金融廳公示，預付卡的卡面記載事項要在日本支付服務協會公示。消費者可以通過官方網站，查詢了解預付卡相關信息。

通過公示制度，消費者可以全面了解預付卡企業及其發行的預付卡信息，知曉合法的預付卡發行企業及信息。建議我國建立預付卡公示制度，將合法的預付卡發行方、備付金情況、余額查詢方式、投訴渠道等相關信息通過中國支付清算協會網站進行公示，便于消費者了解合法的預付卡信息，更好地保護消費者的合法權益。

（三）研究設立預付卡保證金制度

在預付卡備付金管制方面，名義上我國比日本更加嚴格。我國規定預付卡發行企業收取的備付金不屬于預付卡企業財產，不得挪用。但是備付金管理的規定實施起來有一定的難度。由于備付金專用存款賬戶仍屬于預付卡企業，銀行對該賬戶內的資金流向控制力有限，除非企業將預付卡受理系統與銀行對接或者為每張預付卡單獨開立一個支付結算賬戶，禁止企業主動劃轉賬戶資金，僅能靠特約商戶發起貸記業務支付賬戶內資金，否則，備付金仍存在被挪用的風險。此外，目前的備付金管理政策無法解決預付卡發行企業備付金被司法機構查詢、凍結、扣劃的問題。

按照目前預付卡管理的思路，我國擬從預付卡備付金利息中計提10%作為備付金的風險準備金，按此方法計算預付卡備付金的保證金最多不過為備付金的5‰左右，這一金額難以覆蓋備付金損失的風險。既然我國規定備付金不屬于企業所有，可以考慮將部分備付金交由第三方作為保證金，企業只要一直在發行預付卡，其備付金是滾動增加的，定期將一定的備付金繳存第三方機構并不會影響其日常結算。為此可以參考日本立法，研究在第三方機構設立專門的托管賬戶，規定預付卡發行企業每年6月和12月末備付金余額超過100萬元的，其中1/2上交托管，或者由銀行、保險公司為預付卡企業做出相同額度的擔保。同時適當放寬對備付金的使用限制，增加預付卡企業的盈利空間，將備付金管理的“堵”變為“導”，使得預付卡回歸到通過預存資金促進銷售和消費、提高消費者忠誠度、加快結算速度、掌握顧客消費習慣并改善銷售的功能。

（四）加強行業自律組織對預付卡的自律管理

在預付卡管理方面，日本支付服務協會發揮著重要作用。我國可以參照日本模式，建議預付卡行業的自律組織——中國支付清算協會，加強對預付卡發行企業的自律管理，監督預付卡企業執行法律法規，負責預付卡信息公示及統計，對預付卡企業風險情況進行評估及認證，處理預付卡消費者投訴并保證處理意見得到有效實施。

（五）完善預付卡發行機構市場退出程序

預付卡企業作為市場主體，存在主動關閉或由于經營不善等原因而市場退出的可能。2010年4月—2012年2月，日本金融廳公示已經有159家預付卡企業終止預付卡業務。由于預付卡企業的特殊性，應當建立相關制度保證其正常的市場退出。

我國可以在設立預付卡保證金的基礎上，明確預付卡企業的市場退出機制。預付卡企業的市場退出應當由其自身負責，但相關信息需要公示。預付卡企業因經營不善而破產的，備付金應當明確規定不屬于預付卡企業破產財產，保證金及備付金應按照規定程序清退，以將不穩定因素降至最低。

注：

①該辦法已于2012年9月27日發布。

參考文獻：

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[4]日本支付服務協會.日本資金結算法[DB/OL].日本支付服務協會網站http：//www.s-kessai.jp/.

（責任編輯 耿 欣；校對 GX）