國有建設用地供應計劃核心技術環(huán)節(jié)研究

狄春雷　譚永生　崔宇　雷海平

摘要要：國有建設用地供應計劃對我國國有建設用地的科學、合理供應起到了十分重要的作用。當前，我國正處在計劃編制的初級階段，計劃編制的技術、方法還需要逐步完善。本文從國有建設用地供應計劃的內(nèi)涵出發(fā)，對國有建設用地計劃編制過程中所涉及的供應能力分析、需求預測、需求審核、供需平衡分析等主要核心環(huán)節(jié)進行研究，以期指導進一步科學、合理地編制國有建設用地供應計劃。

關鍵詞：土地管理；國有建設用地，供應計劃；核心技術環(huán)節(jié)

國有建設用地供應計劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中土地利用計劃的組成部分，是有效控制土地供應總量，客觀、準確地了解實際用地需求，科學安排國有建設用地供應，提高供地的科學性、針對性和合理性 [1]，促進土地供應的規(guī)范化、制度化、科學化以及經(jīng)濟和社會平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)一部署和要求[2]，我國已全面開展并完成了2011年和2012年的國有建設用地供應計劃編制工作工作，從實施情況來看，供地計劃對我國國有建設用地的科學、合理供應起到了十分重要的作用，但計劃編制的過程中還存在一些不足。本文就計劃編制過程中所涉及的核心技術環(huán)節(jié)進行探討，以期指導進一步科學、合理地編制國有建設用地供應計劃。

1國有建設用地供應計劃的內(nèi)涵

國有建設用地供應計劃，是指市、縣人民政府在計劃期內(nèi)對國有建設用地供應的總量、結構、布局、時序和方式做出的科學安排[3]。計劃期為一年，即每年的1月1日至12月31日。計劃編制的內(nèi)容主要包括：明確國有建設用地供應指導思想和原則；提出國有建設用地供應政策導向；確定國有建設用地供應總量、結構、布局、時序和方式；落實計劃供應的宗地；實施計劃的保障措施。從性質(zhì)上來看，國有建設用地供應計劃確定的指標是指導性指標，是計劃指標對計劃年度供地起指導和引導作用，而非指令性指標。

2國有建設用地供應計劃編制的方法與思路

國有建設用地供應計劃編制應采用實地調(diào)查與科學預測相結合、對比分析與統(tǒng)計分析相結合的方法。計劃的編制思路為：①通過調(diào)查，全面掌握當?shù)卦谟媱澠趦?nèi)可實施供應的國有建設用地供應能力；②在科學調(diào)查分析經(jīng)濟發(fā)展情況、土地利用、地產(chǎn)市場狀況的基礎上，科學預測國有建設用地需求總量和結構；③通過調(diào)查，摸清楚各用地單位及部分在計劃期內(nèi)的國有建設用地需求；④在需求審核分析的基礎上，結合需求預測結果，綜合確定國有建設用地需求量；⑤將計劃期內(nèi)可實施供應的國有建設用地量與第④步確定的需求量綜合平衡后，最終確定國有建設用地供應計劃指標。

3國有建設用地供應能力分析

國有建設用地供應能力分析的目標是詳細掌握計劃期內(nèi)可實施供應的國有建設用地供應能力，是供應計劃編制的基礎。供應能力分析主要包括供應潛力分析和計劃期內(nèi)可實施供應的國有建設用地供應能力分析。供應潛力分析包括供應潛力的初步分析（宏觀潛力）和供應潛力的確定（具體潛力）兩個階段，前者從宏觀上對計劃范圍內(nèi)的供應能力進行約束，后者從微觀上（具體宗地）上對計劃范圍內(nèi)供應能力進行分析，是計劃期內(nèi)可實施供應的國有建設用地供應能力分析的基礎。

3.1 國有建設用地供應潛力的初步確定

國有建設用地供應潛力的初步確定是通過對土地利用現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃進行對比分析，依據(jù)規(guī)劃實施狀況，用規(guī)劃的國有建設用地面積總量扣除現(xiàn)有國有建設用地面積總量后的余值。

3.2 國有建設用地供應潛力的確定

由于供應潛力初步確定的結果是從全域?qū)┑啬芰M行宏觀控制，并沒有落實到具體宗地上，因此，需要對供應潛力進行具體分析。一般來說，計劃編制過程中最常用的供地潛力來源可歸納為四類：一是當年新增國有建設用地指標、二是批而未供土地、三是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤土地、四是存量土地。其中，批而未供土地分析是供應能力分析的核心內(nèi)容，也是整個計劃編制的最關鍵的基礎環(huán)節(jié)之一。

3.3 計劃期內(nèi)可實施供應的國有建設用地供應能力分析

供應潛力不一定會轉化為計劃年期內(nèi)可實施供應的能力，只有潛力達到或在計劃期內(nèi)能達到土地供應條件，供地潛力才能轉化為計劃期內(nèi)可實施供應的供應能力。計劃期內(nèi)可實施供應的供應能力需要對當年新增國有建設用地指標、批而未供土地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤土地、存量土地四個供應潛力來源中每宗宗地進行具體深入分析，提取出計劃期內(nèi)達到供地條件的宗地，明確各宗地的位置、用途、面積等信息。

4國有建設用地需求預測

國有建設用地需求預測是供應計劃編制的依據(jù)，是在對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況、土地利用、地產(chǎn)市場狀況等調(diào)查分析的基礎上，根據(jù)不同的土地類別，選擇相應的預測方法，科學預測國有建設用地需求總量和結構。需求預測時，需要對總量和結構進行分別預測。預測方法主要包括趨勢預測法、回歸分析法、指數(shù)平滑法、用地定額指標法、灰色模型法五種方法。總量需采用兩種以上方法進行預測，公共管理與公共服務用地、交通運輸用地應采用定額法進行預測。

5國有建設用地需求審核

需求審核是計劃編制過程中最關鍵的一個環(huán)節(jié)，要在保證供應能力大于供應需求的前提下，結合需求預測結果和項目的實際情況進行綜合確定。需求審核基于以下幾個原則：①審核項目是否為禁止或限制供地項目；②項目是否完成選址、用地是否符合規(guī)劃要求、宗地是否完成拆遷、補償安置是否到位、規(guī)劃容積率是否下達、項目資金是否落實到位；③優(yōu)先安排已列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的水利、能源、交通等重點建設項目用地，保障重點；④優(yōu)先保證保障性住房用地指標，在已完成前期工作的前提下，做到應保盡保[4]；⑤積極盤活存量建設用地；⑥優(yōu)先利用批而未供的土地；⑦嚴格控制城市用地規(guī)模，嚴格控制商品房用地單宗出讓面積；⑧以供制需、以供引需，統(tǒng)籌兼顧，合理安排和平衡各業(yè)用地；⑨與土地利用年度計劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、房地產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃相銜接。

6國有建設用地供需平衡分析

國有建設用地供需平衡分析是檢驗計劃編制合理性的首要工具，主要是分析計劃期內(nèi)可實施供應的國有建設用地量與通過需求審核確定的需求量之間的關系。一般前者大于或等于后者，則說明國有建設用地供需能夠達到平衡。供需平衡要達到三個方面平衡：即總量供需平衡、結構供需平衡和新增存量用地供需平衡，只有三者同時滿足，才能說國有建設用地供需達到平衡。

7結語

2011年以來，我國已全面開展了兩輪國有建設用地供應計劃編制工作，且每年都要開展計劃編制工作。當前，我國計劃編制工作還處在一個初級階段，計劃編制的技術、方法還需要逐步完善，計劃確定的指標與實際供應情況還有一定的偏差。因此，筆者結合計劃編制經(jīng)驗，對國有建設用地供應計劃的核心技術環(huán)節(jié)進行探討，以期進一步提高計劃成果的科學性、客觀性。

參考文獻

[1] 曲波.北京市土地供應計劃編制及執(zhí)行：問題與對策[J].中國土地科學，2008，22（6）：51—56.

[2] 《國土資源部關于印發(fā)<國有建設用地供應計劃編制規(guī)范>（試行）的通知》[S]（國土資發(fā)[2010]117號）.

[3] 《國有建設用地供應計劃編制規(guī)范》（試行）[S].

[4] 王立彬.中國保障性住房供地將應保盡保監(jiān)管到底[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2011—07/17/c_121678903.htm.