統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的初探

賈志剛　嚴(yán)進(jìn)旺

摘要要：本文以長(zhǎng)株潭城市群為例，討論在兩型社會(huì)建設(shè)的新形勢(shì)下如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：兩型社會(huì)；長(zhǎng)株潭城市群；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用

1長(zhǎng)株潭城市群城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地利用情況概述

1.1 長(zhǎng)株潭城市群土地資源利用現(xiàn)狀

2008年長(zhǎng)株潭城市群土地總面積為280.88平方公里，占全省土地總面積的13.26%。人均土地面積0.23公頃，為全省人均量的71.3%。總用地中農(nóng)用地234.00平方公里，占土地總面積的83.31%，其中耕地63.99平方公里，占土地總面積的22.78%；建設(shè)用地28.80平方公里，占土地總面積的10.25%；未利用地18.08平方公里，占土地總面積的6.44%。

1.2 長(zhǎng)株潭城市群土地資源的特點(diǎn)

（1）地形地貌多樣，丘崗比重大，兼有山地、水面、丘崗平地。

（2）土地利用類型以農(nóng)用地為主，農(nóng)用地中又以林地為主，耕地次之。

（3）土地資源總量大，人均水平較低。

2長(zhǎng)株潭城市群統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用中存在的主要問(wèn)題

2.1 城市用地粗放浪費(fèi)和過(guò)度利用并存，農(nóng)村建設(shè)用地總體粗放

近年來(lái)，長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但由于對(duì)城市化的認(rèn)識(shí)還存在著一定的偏差，致使局部區(qū)域城市用地規(guī)模和建設(shè)用地增長(zhǎng)快，城市建設(shè)呈現(xiàn)一種攤大餅式的外延發(fā)展，其結(jié)果是一方面加劇了城市用地的供需矛盾，另一方面導(dǎo)致用地粗放，土地集約利用程度偏低。

2.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局存在諸多不合理

從總體的用地結(jié)構(gòu)來(lái)看，長(zhǎng)株潭工業(yè)用地比重偏高，2008年高達(dá)23.12%，人均工業(yè)用地面積18.04m2。而綠地比重偏低，人均綠地面積僅為5.33m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定的大于9m2的標(biāo)準(zhǔn)。從城市用地布局來(lái)看，城市功能分區(qū)不明顯，居住、工業(yè)、商業(yè)等各類用地相互穿插、干擾，尤其是有一些污染較嚴(yán)重的工廠企業(yè)混雜于居住用地之間，不利于環(huán)境保護(hù)和城市居民的身心健康。

2.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過(guò)程中侵害農(nóng)民權(quán)益時(shí)有發(fā)生

由于征地制度不健全，目前征收農(nóng)村集體土地價(jià)格過(guò)低，以及現(xiàn)行政府政績(jī)考核制度中過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)等原因，使地方政府在征收農(nóng)民土地過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)濫用征地權(quán)剝奪農(nóng)民利益的現(xiàn)象。有的地方片面強(qiáng)調(diào)“以地生財(cái)”、以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益發(fā)展城市，許多農(nóng)民失去賴以生存的土地，失地又失業(yè)，造成農(nóng)民上訪不斷，一定程度上影響社會(huì)的穩(wěn)定及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展。

3長(zhǎng)株潭城市群造成城鄉(xiāng)土地利用問(wèn)題的主要原因

3.1 一些地方政府在觀念和認(rèn)識(shí)上存在偏差

在城鄉(xiāng)建設(shè)方面，許多地方重城輕鄉(xiāng)，在城市建設(shè)上貪大求洋，熱衷于搞“形象工程”。以低地價(jià)甚至零地價(jià)招商引資，以各種名目大量圈占土地，使得土地非農(nóng)化的速度超過(guò)人口城鎮(zhèn)化的速度。而對(duì)農(nóng)村建設(shè)則往往放任自流，使農(nóng)村建設(shè)無(wú)序混亂，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生態(tài)環(huán)境惡化，鄉(xiāng)村風(fēng)貌遭到破壞。

3.2 有關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接不夠

目前有關(guān)規(guī)劃種類繁多，涉及城鄉(xiāng)土地利用的就有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等等，由于不同規(guī)劃由不同部門(mén)組織編制，相互協(xié)調(diào)銜接不夠，既影響規(guī)劃的有效實(shí)施，又造成人力、財(cái)力、物力的巨大浪費(fèi)，而且各種規(guī)劃一般都突出城市，忽視農(nóng)村[1]。當(dāng)然，當(dāng)前土地利用上的問(wèn)題，客觀上同我國(guó)國(guó)情和所處的發(fā)展階段直接相關(guān)，目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，特別是還處于工業(yè)化初、中期階段，制造業(yè)的急速發(fā)展既促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，也初步呈現(xiàn)出以土地等資源過(guò)分耗用為代價(jià)的弊端。

3.3 體制上存在諸多障礙因素

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)是一種政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，各級(jí)政府都把經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在首位。在這種體制下，長(zhǎng)期以來(lái)片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要指標(biāo)[2]。在這種體制下，地方政府產(chǎn)生各種利益行為也就不難理解了。在土地問(wèn)題上，比較突出的是地方政府“以地生財(cái)”，將賣地作為主要財(cái)源；在城鄉(xiāng)土地利用管理方面，中國(guó)長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，城鄉(xiāng)在土地利用與管理、戶籍等方面始終呈割裂狀態(tài)，這種二元結(jié)構(gòu)根植于中國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡造成了城鄉(xiāng)土地利用狀況和利用方式存在巨大差異，而城鄉(xiāng)土地分割管理又進(jìn)一步加劇了這一不平衡，使得城鄉(xiāng)無(wú)法形成統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，造成城鄉(xiāng)土地利用在收益上存在較大差異。

4長(zhǎng)株潭城市群統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的對(duì)策

4.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用發(fā)展既要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、土地利用結(jié)構(gòu)空間協(xié)調(diào)發(fā)展，還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，樹(shù)立“環(huán)境保護(hù)”意識(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)城市、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。因此，必須采取綜合治理措施。（1）大力植樹(shù)種草，擴(kuò)大城鎮(zhèn)綠化率，增加植被覆蓋率；（2）適度地施用化肥、農(nóng)藥，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)無(wú)公害產(chǎn)品、有機(jī)產(chǎn)品和綠色產(chǎn)品；（3）減少“三廢”的排放，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，還可適當(dāng)?shù)刂贫ǜ哂趪?guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地減少污染源，從而降低污染程度，實(shí)現(xiàn)“三廢”的“無(wú)害化、資源化、減量化”；（4）對(duì)土地產(chǎn)生破壞的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)停建，同時(shí)限期退田或者進(jìn)行綠化；（5）合理地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾土地，改善土地生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

4.2 建立長(zhǎng)遠(yuǎn)科學(xué)的土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)宏觀調(diào)控

規(guī)劃是開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理的依據(jù)，土地利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地合理利用的前提與重要手段。農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中尤其需要科學(xué)性、前瞻性、系統(tǒng)性、政策性的土地利用規(guī)劃，以保證區(qū)域土地資源最優(yōu)化配置。土地利用規(guī)劃涉及到不同的行政區(qū)域與不同的國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門(mén)，是一項(xiàng)十分宏大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它必須通過(guò)一系列不同等級(jí)的規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、地區(qū)土地利用規(guī)劃、土地利用類型規(guī)劃、土地利用功能區(qū)規(guī)劃等，形成一種等級(jí)交叉控制體系才能實(shí)現(xiàn)對(duì)本區(qū)土地利用進(jìn)行宏觀調(diào)控。解決城市規(guī)劃和土地規(guī)劃之間的矛盾時(shí)，可以采取以下措施：（1）在對(duì)建設(shè)用地總量進(jìn)行嚴(yán)格控制的前提下，建立獎(jiǎng)懲制度，對(duì)土地浪費(fèi)嚴(yán)重、建設(shè)用地產(chǎn)出水平低的地區(qū)核減建設(shè)用地指標(biāo)，而對(duì)土地復(fù)墾和整理力度大、建設(shè)用地產(chǎn)出水平高的地區(qū)給予一定幅度的建設(shè)用地政策鼓勵(lì)；（2）建立同步編制制度，城市規(guī)劃行政主管部門(mén)和土地行政主管部門(mén)在各自發(fā)布的技術(shù)規(guī)范上要進(jìn)行銜接，將編制基期年和目標(biāo)年規(guī)范化、制度化，并對(duì)需要進(jìn)行銜接的內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，做到同步編制，互為依據(jù)。（3）建立社會(huì)參與制度，增強(qiáng)規(guī)劃編制的開(kāi)放性。

4.3 推進(jìn)土地制度創(chuàng)新，實(shí)行土地有償使用

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)，就必須立足于地區(qū)實(shí)情，創(chuàng)新思路，做好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，拓寬農(nóng)民轉(zhuǎn)移創(chuàng)業(yè)的空間。一是要政策出新，引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)。出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)使用新政策以拓展土地流轉(zhuǎn)空間、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)扶持新政策以凸現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)和農(nóng)村社會(huì)保障新政策以消除農(nóng)民的后顧之憂。二是要機(jī)制創(chuàng)新，保障土地有序流轉(zhuǎn)。著力土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新、土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制創(chuàng)新和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制創(chuàng)新。三是要模式求新，加快土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。大力推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股新模式、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出租新模式和集體建設(shè)用地集中統(tǒng)一開(kāi)發(fā)新模式。在符合總體規(guī)劃的前提下，將農(nóng)村集體建設(shè)用地通過(guò)使用權(quán)的合作、入股、聯(lián)營(yíng)、出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，由業(yè)主負(fù)責(zé)整體打造，進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

4.4 改革土地收益分配，使農(nóng)民土地權(quán)益得到保障

土地轉(zhuǎn)為城市用地以后，農(nóng)民原來(lái)獲得的土地收益非常少。合理分配土地收益，一是要從土地的受益中拿出更大的比例用于支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，讓農(nóng)民有更多的收益保障。二是把更多的非農(nóng)建設(shè)用地直接留給農(nóng)民集體開(kāi)發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，提高土地利用綜合效益，分享土地增值收益。

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