高校績效預算管理改革探析

張富花

摘要：高校實行績效預算是教育體制改革的必然趨勢，文章對高校預算管理存在的問題進行討論，指出了預算管理改革的必然性。分析了目前高校預算管理的現狀，并從高校日常部門績效預算和專項經費績效預算兩方面提出了高校績效預算管理模式的構想。

關鍵詞：績效預算 高校 績效評價

中圖分類號：G475文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-090-02

績效預算管理體系是通過效率、效益機制，合理配置教育資源，把目標管理、部門日常預算、專項預算和績效評價有效整合在一起，科學評價資金的使用效率、部門業績和項目成果的財務管理模式。績效預算管理是未來高等教育財政政策的發展方向。對此，本文圍繞高校績效預算管理改革機制，探析相關問題的解答。

一、高校實施預算管理存在的問題及改革的必要性

1.高校預算管理存在的問題。受計劃經濟時代狹義預算概念的影響，很多高校認為，預算就是財務預算，就是很多財務報表和數字指標。認為預算管理就是編制財務預算，預算編制就是財務部門的事，與各院系及其他部門的關系不大，對預算管理的認識狹隘，隨著高校改革的不斷深入，財務收支不斷擴大，資金來源也多元化，各部門多渠道創收的收入和相應支出并沒有全部納入預算，許多高校預算中不能準確計算或估算項目資金，造成預算數與實際執行數差額懸殊。實踐中的預算編制不合理，導致了學校財務管理的被動局面，使得預算失去了其嚴肅性和有效性。

2.高效實施績效預算管理改革的必要性。

（1）體現了財務預算的約束機制。績效預算是以一種全新的角度，按照企業化經營模式進行預算編制，這就改變了傳統的“人員”“職能”“經費”的預算管理模式，充分體現了財務預算的約束機制。

（2）體現了高校二級管理的需要。高校二級管理關鍵是各學院的事、責、利的統一與平衡，也是全面實現學校戰略目標和合理分配學校教育資源的統一與平衡，更是各學院及業務部門財務需求與財務供給的統一與平衡。通過引入績效指標，可以強化責任意識，調動學院積極性，建立學院經費與工作目標掛鉤，經費預算執行隨工作績效浮動，工作成果與績效撥款掛鉤的良性循環機制。績效預算實際上把預算的執行權還給了各學院和業務部門，在確立了部門的業績指標和預算指標后，各學院和業務部門可以在這些指標的前提下，自行調整實現業績指標的技術路線，控制預算規模，更好地進行資源配置，極大地調動預算單位的積極性。

二、目前高校預算管理現狀

隨著高等教育管理體制改革的深化，財政資金緊張與高校辦學規模迅速擴大之間的矛盾日益突現。近幾年，隨著財政收支分配制度、國庫集中支付制度、政府采購制度的執行，學校預算已細分為各學院的日常預算和專項預算兩大塊。

1.各院系及業務部門的日常預算。日常預算由各院系及業務部門自行編制，報財務處審核后，統一上報校預算管理委員會，通過后在此基礎上匯總編制全校總預算。但預算編制人員的綜合素質和部門間的溝通協調等沒有完全達到精細化的要求，編制出的預算可執行性差。部門預算的編制人員對財務知識了解甚少，而且財務人員又不能全面了解業務工作，編制出的項目預算存在論證不充分、調研不深入、會計核算與預算執行相脫離等情況。

2.專項預算。專項預算是指具有特定用途項目資金的安排和使用。專項資金是為扶持重點學科建設、人才引進、教研課改、重點實驗室建設、教學基礎設施等建設項目。在高校辦學經費普遍不足的情況下，專項資金成為學校資金來源的重要渠道，專項預算在高校總預算中比重逐年提高。盡管專項預算從項目立項、安排、執行、反饋等過程中有一套嚴格的程序，但實際操作中還有如下問題：支出隨意性較大，執行過程中調整預算、偏離預算、甚至背離預算的情況屢屢發生；突擊花錢現象時有發生，擔心未使用的專項資金被收回，購置大量性能指標不符的設備和儀器，資金浪費嚴重；資金使用效率低下，重復浪費嚴重；績效評價體系不健全，監管不到位。

三、高校績效預算管理改革的構想

（一）基于高校績效的各學院和業務部門的日常預算管理模式

1.構建高校績效部門預算模式的目的。就是要立足于目標管理和部門預算，實現績效與預算相結合，提高預算的約束力，給予部門實現目標足夠的財力支持，確保學校戰略目標的全面實現。

2.院系及業務部門日常績效預算的編制。部門日常績效預算對目標管理的具體落實、項目管理和績效評估具有較強控制力。學校成立以學院或學科為單位，圍繞教學、科研、管理、人才培養、隊伍建設和社會績效指標，設計便于橫向縱向比較，具有一定約束性的績效參照指標。如人才培養方面的師生比、教師占全部教職工的比重、本科生人數、碩士生人數、博士生人數和外國留學生人數；教學績效方面的重點課程比、精品課程比、四六級考試通過率等；科研績效方面的重點學科的科研經費金額，SCI、EI、ISIP的論文數量，獲得國家級獎勵數量，專任教師人均承擔課題數，科研收入等；管理績效方面的生均行政人員數，資本性支出，能耗支出；隊伍建設績效方面的工程科學院院士人數，長江特聘教授人數、獲得國家杰出人才基金、教育部跨世紀人才、教育部高層次創造性人才資助人數，獲國家自然科學基金資助人數，獲國家杰出青年科學基金資助人數等；社會績效方面的學生就業率，優秀畢業生率等；根據以上績效指標與對學院各部門上年預算執行情況進行評價，出具書面報告，作為預算編制、考核的依據。

3.院系及業務部門績效預算結果的評價考核。高校成立由各學院及主要業務部門（如教學、人事、財務、科研、設備等）組成的績效評價預算中心，通過對各部門日常績效預算的執行情況進行檢查分析和反饋，建立相應的獎懲機制。將預算績效考核結果與獎懲機制有機的結合起來，將預算績效評價結果與學校總體發展規劃、經費投入方向、資金支持重點、責任人的業績考核掛鉤，確保高校預算績效評價工作落實到實處。

（二）基于績效評價的專項預算管理模式

績效評價在高校專項資金管理具有舉足輕重的地位，缺少這一環節，就意味著專項資金管理體系不完善，無法發揮應有作用。

1.專項經費績效評價的意義。目前，高校預算執行控制單一，專項經費管理能力弱，專項預算由項目負責人具體負責實施，財務部門對專項管理很多時候是放任自流，重預算輕管理，重分配輕監督，其他部門也是為預算而預算，使預算應有的作用被消弱，導致專項資金困難與浪費并存。專項經費績效預算的目的就是確保每一個專項預算項目在其準備、闡述、執行、評估、審計各個階段得到有效控制，通過強調對項目立項的可行性分析、過程考評和成本分析，進一步提高高校預算管理的質量和專項經費的使用效率，優化高校資源配置，保證專項預算管理的進度，控制專項預算管理的成本。

2.專項經費績效評價指標選取及比重分配。基本建設經費0.8、大型基建經費1.1、重點科研（211、973計劃、863計劃）經費1.4、重點實驗室經費1.2、重點學科建設0.9、精品課程建設0.8、后勤維修專項1.2、大型資產購置1.3。

3.專項經費績效評價標準。高校專項績效預算評價標準包括：投入，強調財政支出經費產生的經濟性，比如：經費來源、經費支出、預算實施等；效率，強調高校的服務效率、服務供給、服務表現，比如：論文發表、出版著作、研究報告、科研成果等；成果，強調高校所提供產出產生的實際效果，比如：設備采購、設備的利用率、設備的完好率、任務的完成預期成效等；潛力，強調專項經費支出對高校持續發展戰略的支撐能力。

4.專項經費績效的考評方法。隨著績效考評理論研究和實踐探索的不斷深入，理論界提出了許多考評方法。目前，國外預算支出績效考評普遍采用的方法有：3E評價法、標桿管理法、平衡計分法（BSC），關鍵績效指標（KPI）和層次分析法（AHP），我們采用沃爾比重分析法作為評價方法，這一方法的關鍵技術在于：正確選擇評價指標、科學分配指標比重；合理確定標準比率，并對個別指標的異常影響規定調整原則。

評價結果的解釋與標準比率的確定直接相關。標準比率的確定選擇同類高校相對優秀的績效標準。同時，在獎勵標準和懲罰標準之間留下足夠的空間，或者分不同檔次設計獎勵或懲罰標準。

四、結束語

本文對高校績效預算管理問題進行了分析，從部門日常預算和專項經費預算兩方面分析了目前高校預算管理現狀及存在的主要問題，以及實施績效預算的必要性，并提出了績效預算管理改革的構想。由于學院及業務部門之間在專業設置、師資隊伍、學生生源等方面存在差距，各指標信息的預測或采集帶有不缺定性或主觀性，會計核算與預算的不一致性，且難以拿出統一的各項指標評價標準，這些都會影響績效預算的準確性。實際開展績效預算工作時還有很多工作要做，如預算績效目標的確定和分解問題，還需要廣大財會理論與實際工作者進一步探索和完善。

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（作者單位：山西大學計劃財務處 山西太原 030006）

（責編：賈偉）