村委會選舉中參選主體、競選行為與法律責任的研究

胡從來

摘要：新《村民委員會組織法》對候舉人資格、委托投票、賄選界定、法律責任等方面規定未盡詳細，給地方政府很大的細化操作空間。文章通過對2011年瑞安市第九屆村委會換屆選舉工作的調查分析，從主體、行為和責任三者進一步闡述如何完善村委會選舉制度。

關鍵詞：村委會 選舉 主體 行為 責任

中圖分類號：DF22文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-057-03

民主選舉是農村基層民主的一項重要內容。從法律層面看，所能依據的法律法規有《村民委員會組織法》以及各地的選舉辦法。從實踐層面看，規范選舉是一個逐步深入的過程，由于各地情況不一，許多換屆選舉中出現的問題，現有法律法規仍無法給予統一、詳盡、科學的解釋。因此，有必要在理論上進一步地深入討論。浙江省瑞安市第九屆村委會換屆選舉工作從2010年12月30日全面啟動，到2011年3月31日全部完成，全市910個村有795個實行“自薦直選”。筆者通過瑞安市換屆選舉后村委會主任的問卷調查以及基層實地訪談，試從主體、行為和責任三者上對進一步完善村委會選舉工作進行闡述。

一、村委會選舉中的幾個值得關注的問題

改革開放以來，我國村民自治經歷了從無到有，從制度創新到逐步完善的過程。村委會選舉形式喚醒了廣大村民的民主意識，但是在選舉過程中，如何使民主選舉有序化、制度化、科學化，還需做大量的工作進行總結和提高。設計選舉制度是一項很復雜的工程，現行的村委會選舉制度的還有許多亟待完善的缺陷。2010年新《村民委員會組織法》在村委會選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監督制度作出了一定的調整，然而就選舉制度而言，在公眾普遍關注的候舉人資格、委托投票、賄選界定、法律責任等問題上依舊未能給出令人信服的方案。這也給各地政府很大的細化操作空間。

（一）關于候選人資格

浙江省《關于村級組織換屆選舉中把握候選人（自薦人）資格條件問題有關事項的通知》（浙村換發〔2011〕1號）明確五種情況人員不能確定為村級組織班子成員的候選人（自薦人）：（1）被判處刑罰或者刑滿釋放（或緩刑期滿）未滿5年的；（2）解除勞教未滿3年的；（3）違反計劃生育未處理或受處理后未滿5年的；（4）涉黑涉惡受處理未滿3年的；（5）喪失行為能力的。村選舉辦法中還應明確，出現不符合候選人（自薦人）資格條件人員當選的，當選無效。

瑞安市《關于認真做好2011年村級組織換屆選舉工作的意見》則進一步提出村干部候選人（自薦人）要符合“五要五不能五不宜”的要求。其中“五不宜”即因涉嫌違法犯罪，司法程序未終結的；因實施犯罪行為，被檢察機關作出不起訴決定未滿3年的；參加或支持邪教組織的；長期無理上訪、干擾社會穩定，阻礙上級黨委政府重要工作部署、重點工程項目建設的；拖欠村集體資金無正當理由至今未歸還的，不宜確定為村民委員會成員和其他村級組織班子成員候選人（自薦人）。部分鄉鎮還將市里關于村民委員會成員和其他村級組織班子成員候選人（自薦人）資格“五不宜”限定再次深化，如增加限定：“受到行政拘留處罰未滿一年的”，“因身體健康原因不能履行工作職責，無法有效履行相應職責的”。對于候選人的資格，筆者認為，省里的“五不能”限定已經足夠，各縣（市）、鄉鎮沒有必要再進行增加限定，畢竟村委會選舉有其法律的嚴肅性，層層加碼，反而顯得不合理、不合法。

（二）關于委托投票

新《村民委員會組織法》第15條：“登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權的近親屬代為投票。村民選舉委員會應當公布委托人和受委托人的名單。”《浙江省村民委會員選舉規程（試行）》第37條：“登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托候選人（自薦人）以外的本村有選舉權的近親屬代為投票。近親屬包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女，其他具有贍養關系的親屬。委托投票的，應當在選舉日的三日前，向村民選舉委員會提出并辦理書面委托手續。每一選民接受委托投票不得超過三人?！?/p>

委托投票是每屆村委會選舉中產生糾紛最多的問題之一，委托投票的進一步明確對規范投票行為改進作用在實際村委會選舉中效果不明顯。筆者對瑞安市665個村的調查中發現，有147個村取消委托投票，限定“一人僅領一票”的方式領取選票。有406個村沿用農村習俗，采用“自然委托”的方式領取選票，即“一家人”可以代領代投，農村傳統所謂“一家人”指有血緣或婚姻關系實際生活在一起的人群，如配偶、父母、子女、未分家的兄弟姐妹等等。而嚴格按照《浙江省村民委會員選舉規程（試行）》第37條規定的委托投票僅有112個村?！白匀晃小比菀装l生委托投票可能超過三人，但如果競選人之間沒有異議，默認這種行為的合理性，其選舉結果也得到各方承認的。另外還有201個村由于外出經商、打工的村民較多，競選人之間達成協議，經過各方認可的程序，也接受電話委托的方式。

（三）關于賄選的界定

《村民委員會組織法》沒有專門規定，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》（中辦發〔2009〕20號）指出：“在村民委員會選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選?！泵裾俊蛾P于切實加強村民委員會選舉工作指導的意見》（民發〔2010〕109號）也指出：“各?。▍^、市）要根據本地區經濟社會發展狀況和風俗人情等，具體明確拉票、賄選行為的界定范圍，公之于眾，并明確拉票、賄選行為的界定部門和界定程序?！?/p>

對賄選的界定缺少法律標準，在各級行政部門中，最終的認定和查處落在當地的鄉鎮黨委和政府身上。拉票和賄選由于界定困難，大部分村委會主任贊成禁止一切拉票行為。筆者調查的665個村中，有435名村委會主任認為應該禁止一切拉票行為，占65.4%，僅有86名村委會主任認為允許合理的拉票行為，占12.9%，另外144名村委會主任無所謂，占21.7%。目前農村村委會選舉中請吃請喝、請人拉關系打招呼的行為十分普遍，送錢送物也不乏少見，甚至部分村民也支持請吃請喝、送錢送物，造成村委會主任競選成本逐年上升，在一些經濟發達村，參與競選村委會主任不花費幾十萬元是不可能的事。

（四）關于法律責任

《村民委員會組織法》第17條規定：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效?！薄墩憬〈迕裎瘯T選舉規程（試行）》第75條將其細分為整體選舉無效和具體當選人當選無效兩種?！墩憬〈迕裎瘯T選舉規程（試行）》第81條、82條還規定村民、選舉工作人員的法律責任：“村民實施選舉違法行為，情節輕微的，由鄉、鎮人民政府和縣級有關部門予以制止并進行批評教育；違反治安管理規定的，由公安機關依法予以處罰；構成犯罪的，移交司法機關依法追究其刑事責任。”“選舉工作指導機構成員或選舉工作人員實施了違法行為，應當責令改正。直接責任人為行政機關國家工作人員的，由其所在單位或行政監察機關給予行政處分；村民選舉委員會成員在選舉過程中出現違法行為時，經鄉、鎮人民政府村民委員會選舉工作指導機構調查核實，取消其村民選舉委員會成員資格，按規定重新產生新的成員，替補其空缺的名額。構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任?！币陨系囊幎ㄏ鄬τ诎l展中國農村基層自治，保護村民民主權利的嚴肅性來說，顯然過于簡單，處罰過輕。

二、完善村委會選舉制度的幾點建議

（一）規范選舉主體

村委會選舉中的主體包括選民、競選人和選舉工作人員三者。選舉工作人員包括村民選舉委員會及選舉工作指導機構等，選舉工作人員應秉承公正、公開、公平的原則，搭建選舉平臺，主持選舉工作。競選人和選民在選舉平臺上分別進行拉票和投票活動。關于選舉主體至少有兩方面值得探討：

1.選民資格。目前《村民委員會組織法》對選民的確定是以“戶籍”為標準，戶籍不在本村，但適合條件的人員要登記為選民，要經過村民會議或村民代表會議同意。隨著城市化、城鎮化的快速推進，人員的遷徙在加劇，如一些征地拆遷異地安置戶，其生產、生活已完全脫離了原村，融入到新村，讓其到原村參加選舉，實質利益關系甚微，而參加新居住地選舉實際基本被排除在外。村民委員會的基本職責是管理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，維護農村社會穩定。農村是各類矛盾發生的最基層根源之一，只有農村真正實現自我管理、自我教育、自我服務的基層自治組織，才有可能在農村源頭形成一個完善的群眾權益自我協調機制。但目前將村民（居民）的選舉權利捆綁在戶籍制度之上“封閉式”選舉，至少產生三個不利后果：一是捆綁在戶籍制度上的其他利益，如土地承包、社會保障、計劃生育等，沖擊著選舉的公正性。二是由于戶籍制度的強大壁壘，本村村民以外的人員無法進入村委會選舉，隨著村民遷徙的加劇，本村村民遷徙外出的不關心村委會選舉，外來遷徙流入的被排除在外，登記的“戶籍選民”遠遠大于“投票選民”，這時擺在選舉工作人員頭號問題是如何使投票選民過半。三是部分村“少數人當政”，如在一些城郊村，實際居住人口數萬人，能參與村委會選舉的選民一兩千人，這樣選出來的村干部，在引導和管理公共事務和公益事業顯然缺乏廣泛民意基礎。農村民主直選是我國民主改革的試點，因此筆者認為打破捆綁在戶籍制度之上的“封閉式”選舉，按實際居住地來登記選民資格，可以更好地體現民主直選、加強鄉村基層自治的意圖。

2.競選人的資格。本次村居會換屆選舉，鼓勵全面推行“自薦直選”方式。即競選人向選舉委員會自薦報名參選，經資格審查合格后，通過競職演說或提交書面競職承諾參選，選民以無記名投票的方法，直接選舉產生村民委員會成員。浙江省明確了五種情況人員不能確定為村級組織班子成員的候選人（自薦人），鄉鎮對候選人（自薦人）任職條件進行初審，縣級人大、紀檢監察、組織、民政、法院、檢察、公安、司法、計生等部門進行聯審。對候選人資格的限定和審查，體現《浙江省村民委員會選舉辦法》第4條：“選民應當推選遵紀守法、辦事公道、廉潔奉公、身體健康、具有一定文化水平、熱心為村民服務、勝任村民委員會日常工作的選民為村民委員會成員”的精神，從實施效果來看，達到了事先明確資格限定，把好競選人質量關，有力地凈化了選風選紀，提升村委會成員素質的良好效果。本次換屆選舉的自薦直選、資格審查制度，既拓寬民主渠道，又改變原先法律法規的模糊性，增強了實際可操作性，建議可寫入《浙江省村民委員會選舉辦法》，以增強法律效力。

另外，“自薦直選”體現的是一種公開公平的原則，既然任何村民事先只要符合資格審查都可以成為候選人參加競選，那么正式選票中就不應該再出“另選他人”一欄，防止有些不符合資格審查的村民通過“另選他人”方式當選。

（二）規范競選行為

競選行為的焦點表現在兩點上：一是競選人拉票行為的限制范圍；二是如何規范選民的委托投票行為。

1.合理界定拉票與賄選的區別。民主選舉自然允許合理的“拉票”行為，但是由于目前我國村民自治中的相關法律法規的科學性、合理性、規范性不足，新的競選手段不斷出現，大量的競選行為游離與合法與非法的邊緣。農村是一個宗族血緣、人情關系復雜的地方，合理的競選方式和非法的賄選方式有時是交叉在一起，清楚地界定什么是合理競選，什么是賄選，無論從理論上還是現實上都是十分必要的，但是實踐工作要將二者嚴格區分開來，卻存在不少難點。筆者認為可參照以下三點標準：

（1）形式標準?？丛摳傔x行為是否在形式上存在利益與權利的交換。利益應包括物質利益和非物質利益，權利是指選舉權和被選舉權，交換包括特定交換和非特定交換。如果將利益僅限制于物質利益，那么類似于候選人許諾當選后任命某人可以擔任村內職務的等行為就無法歸入到賄選行為。特定交換是指行為指向的對象是特定的，非特定交換是指行為指向的對象是不特定的。如資助村里困難學生上學、個人出資修路造橋、做慈善公共事業等非特定交換行為，一般不認定是賄選。若屬于特定交換行為，如直接送錢送物、花錢買票等行為，一般應當認定是賄選行為。

（2）額度標準。世界許多國家和地區，為了有效遏制賄選行為的發生，對選舉所花費的經費數額都做了一定量的限制。一般來說，選舉中投入的經費越多，對選舉結果的影響也越大。為保證公平競爭，法律應盡可能地避免金錢給選舉帶來的不平等結果。給予競選經費最高限額，既可以保證合理競選的正常開展，又可以遏制賄選行為的發生。賄選一般直接涉及錢財，一旦經費有限，候選人必將斟酌使用，如果發現候選人的競選經費超過最高限額，相關部門就可對是否涉及賄選行為進行立案查處。

（3）時間標準。美國和亞洲的一些國家和地區的法律，都明確規定在投票日前一段時間競選活動的期限，防止這些競選行為對選民投票意愿產生實質性影響。在我國農村社會，請吃請喝、人情往來很是頻繁，如何防止候選人打著“人情往來”的幌子，通過宴請送禮方式為自己拉票，關鍵要打擊其效果。如果禁止在投票日之前24小時或48小時內一切競選活動，必然大大縮小賄賂行為的效果。

2.取消委托投票?！洞迕裎瘑T會組織法》、《浙江省村民委會員選舉規程（試行）》參照《選舉法》對委托投票作了規定，但是委托投票制度本身存在的問題在實現選舉過程中日益顯現出來。袁明圣在《委托投票制度的法理分析》中指出委托投票制度的四方面缺陷：第一，投票權利具有不可轉授性；第二，委托投票無法保障委托人投票權的實現；第三，委托投票與選舉制度的平等原則相沖突；第四，委托投票可能成為部分人操縱選舉的便宜手段?！皩ξ型镀边M行任何的修修補補都不可能從根本上解決委托投票本身所存在的各種問題，如果不是聽任這些問題繼續存在，廢除這一行之有效的制度也就成為唯一可能的選擇。”{1}

在筆者的實際調查中也發現，嚴格按照《村民委員會組織法》、《浙江省村民委會員選舉規程（試行）》中執行委托投票的村很少，自然委托、電話委托在許多村普遍存在，鄉鎮、相關部門也予以默認。然而每次換屆選舉后民政部門總會收到委托投票的信訪案件。另外在一些村也發現一種情況，計劃生育政策造成的獨生子女，如果父母也隨之外出，祖父母又已不在世，近親屬中竟無人可辦理委托投票。目前取消委托投票的最大障礙是會產生部分村投票選民會低于登記選民的半數，按照《村民委員會組織法》則無法選舉村委會。筆者認為可以取消委托投票，但要對取消委托投票后的產生的新問題加以解決。

（1）變“登記選民”為“選民登記”，以擴大真實投票選民的基數?，F行做法是在選舉前是按戶籍“登記選民”，如果本村外出經商務工人口眾多，許多人無法回來投票，出現難以達到法定50%以上標準。因此要改革選舉權利捆綁在戶籍制度的聯系，將選民資格與戶籍脫離，按實際居住地進行選民登記，對于長期居住在本村的公民從法律上明確應當登記為選民。這部分人由于工作、生活已完全融入居住地的人，對本村的公共事務勢必比那些長期外出的村民更加關心，只要賦予他們選舉資格，鼓勵選區內的選民自己來登記，變被動登記為主動登記，他們投票的意愿會更加強烈。

（2）規范競選人正當拉票競選，以提高選民投票的積極性。選民投票積極性的高低離不開幾個因素：一是民主意識的覺悟，二是直接利益的關切度，三是競選人的誠意。如何讓選民感受到競選人的誠意，關鍵是競選人拉票行為。

（三）規范法律責任

沒有相應法律責任對選舉主體的行為進行規制，村委會選舉就無法真正意義上得到規范。目前我國法律制度中對選舉行為的法律責任規定甚是粗糙，大量的非法競選行為得不到有力的遏制，在一定程度上助長了非法競選行為的滋生。一是法律缺位。立法部門尚未出臺《村民委員會選舉法》、《村民委員會組織法》中涉及村委會選舉的規定過于簡單，各地制定的選舉辦法、選舉規程立法高度不夠，難免語焉不詳，無法突破，這對于9億農民行使民主權利的大事形成極大反差。二是追究法律責任的主體過多。村民可以向五個機關舉報違法行為，即鄉（鎮）人大、鄉（鎮）政府、縣人大常委會、縣政府、縣民政局，五個機關職責不明，處理效力不清，容易產生互相推諉。三是處罰過輕。選舉主體違法行為承擔的法律責任絕大部分以當選無效、批評教育、行政紀律處分、治安處罰等行政責任為主，《刑法》規定的破壞選舉罪僅適用于選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員，而不適用于村委會的選舉。村委會選舉中以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段并不算犯罪，致使部分人肆無忌憚地踐踏選舉規則。因此有必要完善選舉的法律責任，增強對違規競選行為的約束力和震懾力。

首先，制定《村民委員會選舉法》，明確規定一個具體的機關來處理選舉中的違法行為，一般而言，由縣級的人大常委會對基層民主選舉履行法定的監督職能比較恰當和合適，可以排除鄉鎮中不確定因素的干擾，同時在人大代表選舉中積累的選舉工作經驗提供了專業知識支持，確保作出的決定具有科學性，其權力機關的憲政定位也使得作出的決定具有權威性。其次，加大對選舉違法行為的制裁，《刑法》、《治安管理處罰法》等法律法規在破壞村委會選舉行為的工作中不能缺位。建議在刑法“侵犯公民人身權利、民主權利罪”一章中增設“破壞村民委員會選舉罪”，即在村民選舉過程中，以暴力威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、虛報選舉票數、故意損壞選舉設施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權利；情節較輕的，可以單處剝奪政治權利。將賄選行為納入刑法和治安管理處罰法的打擊范圍，對打擊破壞村委會選舉的行為可以做到有法可依，同時也為將村委會選舉納入訴訟渠道鋪平道路。最后，對賄選行為進行明確的法律界定，通過立法解釋或司法解釋的形式取代沒有法律效力的民政部的通知，對賄選的行為構成進行詳盡的規定，既要合理規制賄選行為，保障村委會的選舉秩序，又不能過分擴大賄選的范圍，影響村民參加民主競選的積極性和競選機制的創新。

三、結束語

民主選舉已經成為解決現代社會乃至鄉土社會公共權力合法來源的重要路徑。村級民主選舉的艱難之處在于缺少經濟、文化、制度等基礎的支撐，但是我們不能否認我國村民自治正從制度創新走向制度完善的過程，不能否認村級民主選舉對我國民主政治發展的重大意義。村委會民主選舉關鍵在于保障村民按照自己的真實意愿行使自己的選舉權，要達到這個目的，就要看我們搭建的選舉平臺是否公正、公平、公開，這也涉及到要從參選主體、競選行為、法律責任三方面進行規范。相信我們堅持探索，不斷完善村級選舉制度，必將找到一種適合中國國情的民主模式。

注釋：

{1}袁明圣.委托投票制度的法理分析.人大研究，2003（6）

參考文獻：

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8.李鵬，王秦俊，李德芝，李靖.促進村級民主選舉科學發展的思考——基于山西榆次第八屆村委會選舉的調查[J].山西農業大學學報（社會科學版），2010，9（5）：527-530

9.浙江省村級組織換屆工作領導小組辦公室.浙江省村級組織換屆工作指導.2011.1.

（作者單位：中共瑞安市委黨校 浙江瑞安 325200）

（責編：若佳）