現行農地征用補償機制剖析

崔霞

摘要：隨著城鎮化、工業化進程的加快，非農用地需求不斷增加。我國的農地征用補償制度產生于計劃經濟時期，其弊端日益顯露，已經越來越不能適應市場經濟的發展需求，深刻剖析我國現行農地征用補償制度，對建立更加合理的農地征用補償制度具有深遠的意義。

關鍵詞：農地征用制度 補償機制 土地產權

中圖分類號：F301文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-045-03

在我國，農地征用制度是指國家出于公共利益的需要，依法將農民集體所有的土地轉變為國家所有的一種制度安排。我國現行的農地征用補償制度產生于計劃經濟時期，在當時的歷史條件下，對于保障國家經濟建設，加快工業化和城市化，起了巨大的作用，農民也作出了巨大的貢獻。雖然后來也進行過幾次修訂，補償金額有所提高，但總體上還是以原土地農業產值的倍數加以補償，不能適應市場經濟的發展要求。最明顯的改革措施是2004年11月13日發布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的相關內容，它肯定了土地對農民的社會保障功能。提高了土地補償標準。承認了農民的土地財產權，確保土地補償費主要用于被征地的農戶。對征地補償方式進行了重大改革，確定了農業生產、重新擇業、入股分紅等三種農民安置方式。這對于緩解當前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地單位與農民之間的關系，具有非常重要的意義。綜觀我國農地征用領域的機制，全面的農地產權權屬與征用程序及流程、各級政府在征地中的職責及公平正義性服務準則、縣鄉村三級協調分工及利益分配機理到農民在征地中的責權利規定等，均沒有實現科學、合理、清晰、明確的運作。特別是城鎮化進程中的征地補償標準又低于其他性質的征地補償標準，存在的明顯弊端或隱性問題長期沒有得到徹底解決。

一、國家壟斷土地一級市場使征地長期在政府行政強制色彩中運行

中國憲法和《土地管理方法》規定，國家為了公共利益的需要，可以按照法律規定對土地實行征用。但一方面沒有明確界定什么是“公共利益”，也未清晰闡述“公共利益”的含義和范疇，對公共利益的規定過于籠統，導致實際操作過程中“公共利益”被輕易地擴大化。地方政府在土地征用運作實踐中，除國家公益性、重點建設或服務項目按照“公共利益”要求進行征地外，包括企業用地等其他范圍的用地，凡涉及占用集體土地的，也一股腦兒地行使國家征地權和公權力。甚至不少的地方政府追求短期經濟效應或眼前經濟利益而通過農地征用大搞經濟開發，樂此不疲地進行權利尋租行為。另一方面，這樣的法律規定事實上從法律的角度明確和保障了國家對農村集體土地征用的最終處置權，有關政府部門實際上嚴格管制著土地的征用，任何單位用地均必須到政府部門辦理嚴格的審批手續。而當被征用土地的用途、價格和去向在真正的被征用土地使用主體被邊緣化而被省、市、縣、鄉政府與新的用地主體協商確定后，土地征用就根本不以被征地農民的同意為前提，作為對被征土地擁有集體所有權的村一級單位便主要發揮行政命令的執行角色，而不能履行談判角色。村集體經濟組織大會或農民也沒有多少可以影響農地征用的決策的能力了。村領導在農地征用執行過程前后，只有發揮“模范帶頭”、“說服引導”和“安撫一方”的份兒，但當遇到征地補償的各方利益分配不均等由法律、政策或行政命令才能造成的問題時，顯然簡單的說服、勸導和安撫已經難以起到應有的作用。于是容易形成地方政府與農民對峙的局面，造成對社會穩定、和諧極為不利的因素，這種博弈主體法律地位的不平等造成的現象或問題長期得不到深入人心的解決或改進，在國家全神貫注發展經濟、實現社會長治久安的欣欣向榮的大環境中形成不安定隱患。

二、不清晰的土地產權界定導致征地補償中利益分配比例的不明確性和隨意性

我國法律規定，集體土地歸各級農村集體經濟組織共同所有，但并沒有確認究竟歸哪一類集體經濟組織所有，且目前我國農村缺乏行使集體所有權的嚴謹的組織形式和程序。農村土地至今呈現的所有結構依然是：第一級所有為村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有；第二級所有是村農民集體所有；第三級所有是鄉（集）農民所有。盡管農村土地歸村民小組、村這些集體經濟組織所有，但村民小組、村的土地所有權是不完全的，通常不得不因行政隸屬的原因而在遇到農地征用問題時服從鄉一級集體經濟組織的安排意見。所謂農村土地集體成員共同所有，也實際上變成了無人所有，或鄉、村干部小團體所有，造成集體土地所有權的虛位或易位。我國目前集體土地所有權主體的不確定，實質就是產權不明晰，這就為不合理的農地征用留下可乘之機，進而導致了不合理的征地補償。

我國農地的產權特征是：產權主體模糊，產權權能殘缺，農地產權穩定性差、流動性弱（指單向度的權屬轉移）。農民土地承包經營權實際上存在不確定性，農民持有土地的財產權，但對是否擁有農地發展權存在很大爭議，本應該部分歸屬于私人的產權混淆于公共領域中，這樣的由于產權不清晰現狀而產生的博弈的結果，當然農民職能是處于“弱勢位置”，于是農民的部分利益未被重視就“自然”地被剝奪了。

農民集體土地產權不清，導致土地征用補償費分配不公。農村集體土地所有權的主體混亂，導致了土地征用補償費分配的糾紛。我國農村土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等法律中，都有明確的規定。但是，“集體”究竟是指哪一級，法律規定則較為模糊。在不涉及利益分配時，鄉（鎮）政府、村委會、鄉（村）經濟組織都不關心所有權主體問題，一旦有土地征用補償費下發時，大家都爭先恐后地當土地所有權主體，都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因為農村集體土地所有權主體的含糊不清，才產生了土地征用補償費“鄉（鎮）扣”、“村留”、“鄉（村）經濟組織提”的現象，使得原本就很少的征用費到農民手中幾乎所剩無幾。而且截留于集體經濟組織之中的土地補償費，也無法由作為集體成員的農民直接支配，便出現了“人人所有，人人無權”的現象，加之現實集體組織對土地征用費管理使用不規范，被少數幾個管理者所控制，進而被用于發放工資、獎金、福利，揮霍浪費，甚至是貪污挪用，嚴重損害了廣大農民的合法權益。有關政府部門在將農民集體所有的土地征用轉變為國有土地時，從集體土地中轉移了巨額的價值。從而呈現出征地收益分配的不合理及征地補償費在農民、集體經濟組織和基層政府之間的分配不合理。雖然這種狀況在近幾年因各地征地補償標準的上漲有所好轉，即農民得到的補償安置費用有所提高，但這種分配的比例依然未得到根本的改觀，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主體占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民僅占5%～10%。同時農地征用后的土地增值部分的收益以各種名義或形式流向政府，征地受償主體只能是集體經濟組織而將農民排除在外，被征地農民只能在集體經濟組織中受償，這顯然有失公平。

從理論上講，農民土地的所有權也應該是一種特殊的財產所有權，農民對自己財產（土地）也應享有占有、使用、收益和處分的權利。但是只因這種產權關系的長期不明確，農民只能是被動地接受這種僵化的征地機制給他們帶來的他們其實并不情愿的變化。隨著城鎮化的加快發展和國家產業調整互動發展的深入，農民一方面因農村和城市收入水平及生活水準差距的拉大而無法繼續承受越來越大的征地收益損失，另一方面農民也開始越來越強烈地不滿于這種不公平狀況的持續，于是由此引發的農民和村級經濟組織或政府之間的矛盾日益增多，也日益尖銳，促成了當前制約社會穩定和諧的一大消極因素。

三、現行征地補償標準的不合理性和不科學性

在將農業用地轉為非農業用地時，國家對被征地者所受到的損害只是給予一定的補償，我國實行的是部分補償的原則。在《土地管理法》對征地補償的規定中并沒有區分公共利益性質的征地補償和非公共利益的征地補償，該法第四十七條規定，征用土地的補償費由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三大塊組成。依據《土地管理法》，中國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費為該土地被征用前3年平均產值的6-10倍，安置補助費為該土地被征用前3年平均產值的4-6倍。在實際工作中，由于年產值不確定，倍數標準存在較大幅度，政府往往在法定范圍內采取下限，不足以使被征地農民保持原有的生活水平。而即便按最高補償30倍來算，一畝地平均產值1000元，其全部征地補償費也不過3萬元左右。這個問題在人多地少的地方表現尤為突出。這種補償標準具有較大的不確定性，從而導致了農用地的補償標準隨意性較大卻沒有相應有效的監督監控機制，為部分官員滋生腐敗提供了溫床。現行的征地補償標準，以土地平均農業年產值的若干倍計算，只考慮了對土地的農產品的補償，沒有充分考慮土地作為農民的生產資料和重要社會保障的價值，也沒有考慮對農民的土地承包經營權的補償，更沒有體現土地利用的潛在價值，使被征地農民難以分享土地利用方式改變帶來的增值，也難以分享經濟和社會發展的成果。這種按照年產值來確定的補償標準，未體現土地發生用途轉換的巨大增值價值，更沒有體現土地市場的供求狀況，沒有體現市場經濟的價值規律和市場定位的原則，征地補償標準嚴重偏低。

四、補償安置方式單一

按照現行的補償政策來看，對失地農民的安置方式主要采取兩種形式，一種是貨幣安置，另一種是就業安置，其中以貨幣安置為主。目前，國家對失地農民的補償方式通常是一次性的貨幣安置，農民在失去土地以后，征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣的形式一次性支付給農民。這種方式的優點在于操作簡單，能減輕國土部門和用地單位的安置壓力。但是，由于我國農地具有農民社會保障的功能，一次性支付一筆有限的土地補償和安置費用，對農民的生計出路缺乏長遠考慮。在經濟發達地區，二、三產業比較發達，失地農民較易通過自謀職業來解決自己的生計。但是，在一些經濟不發達地區，失地農民在補償金用完后，連最基本的生活都無法正常維持，給社會的安定帶來不穩定因素。就業安置是指地方政府或用地單位依據征地數量有比例地安排“農轉非”人員就業。這是從計劃經濟體制時期存延的一種老辦法，現時期實施起來困難加大。有些單位為了取得政府的安置補償費，就先安排一部分失地農民就業，等拿到政府補貼后，就將其解雇。隨著經濟體制的轉型和現代企業制度的建立，企業有用工的自由，而我國農村人口素質不高，文化程度低、勞動技能少，缺乏市場競爭力，即使再就業，也面臨著很大大的下崗風險。之前的招工就業安置在實踐中已失去了意義和作用。現行征地機制未考慮中國二元經濟結構下農民社會保障問題。中國農村土地承載著農業生產資料和農民社會保障的雙重功能，而且隨著人口的增加，正在顯示出“保障重于生產”的特征。失去土地的農民，在沒有任何保障的條件下尋找就業機會，加大了就業風險和就業成本。

五、征地過程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有關規定：有關部門批準征地要有公告程序，在征地前給于農民知情權與參與權。但在實際的操作中很少遵循，缺乏應有的透明度。不少地方征用土地不能做到公開透明，不注意或根本就不聽取農民的意見，不做深入細致的工作，只強調征地具有強制性，方式簡單粗暴。由于我國長期城鄉分割的二元經濟結構，再加上自身知識文化素質的限制，農民一直處于弱勢地位。一些地方政府或者因熱衷于增加地方財政收入，或者因在征地過程中取得了不小的個人收益，大量征地，甚至在農民沒有發言權的情況下，將其土地低價處理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，將農民趕離土地，然后由政府出讓。土地預征導致政府征地行為更加隨意、土地資源浪費、腐敗機會增多、政府與農民利益關系激化，進而導致社會不穩定。

六、結語

我國城鎮化的建設雖然如火如荼，但因長期以來，城鎮化建設進程中的征地補償一直不能實現失地農民滿意的生計和發展，造成了城鎮化率較高與失地農民生存和發展質量參差不齊且改善不佳的狀況，制度安排不到位、市場經濟在征地補償中體現不完全、農民的弱勢地位的改善沒有真正提到應有的高度等是造成這種現象的主要體制背景和原因。在改革開放已經深入推進30多年的今天，應該像其他經濟發展領域的改革開放一樣，進一步大膽解放思想、拓寬思路，實現農地征用補償的科學合理運行，使得我國城鎮化進程中的農地征用問題得到有效的解決，失地農民的生計得到合理改善，并啟發或促進“三農”問題的持續改進和解決。

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（作者單位：晉中學院經濟管理學院 山西晉中 030600）

（責編：賈偉）