縣域金融開辦“兩權”抵押貸款難點探析

韓曉松

【摘要】黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），拉開了新一輪土地制度改革序幕，本文選取文登市作為山東威海市縣域經濟代表，對其開辦農村土地承包經營權和宅基地使用權(以下簡稱“兩權”)抵押的情況進行分析，認為目前“兩權”抵押貸款面臨規模經濟效率低下、缺少法律保障等主要障礙，并提出相關政策建議。

【關鍵詞】縣域金融兩權抵押貸款探析

一、“兩權”抵押貸款開展情況

隨著十三屆三中全會通過《決定》，農村土地確權、登記、頒證工作即將展開，“兩權”流轉市場也將隨之建立和完善，大批的土地承包者將通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式依法取得“兩權”，發展多種形式的適度規模經營，這既給縣域金融提供了新的服務對象，又給縣域金融如何開辦“兩權”抵押貸款帶來了新的課題。

文登市共有金融機構10家，其中涉農金融機構4家，據調查，全市只有農村信用社開辦了幾筆土地承包經營權抵押貸款，宅基地使用權抵押貸款業務所有機構均未開辦。截至2011年上半年末，農村信用社共辦理土地承包經營權抵押貸款1920萬元，抵押率為50-60%，貸款用途主要用于支持冷風庫蘋果收購。金融機構開辦“兩權”抵押貸款難問題比較突出。

二、縣域開辦“兩權”抵押貸款面臨的主要障礙

（一）規模經濟效率低下、土地資源整合力度不夠

目前文登仍存在規模經濟效率低下、土地資源整合力度不夠、仍以家庭承包責任制種植的現狀。農戶融資模式單一，農戶小額貸款是主要的融資方式，在此條件下，很難實現農戶種養業的高收益性和種養業的規模經濟。

（二）缺少法律保障，貸款風險掌控難

土地承包經營權抵押貸款本身與現行法律存在沖突。《擔保法》規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。《土地承包法》規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。農村土地承包經營權的抵押只限于通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒灘等農村土地，經發包方同意，并依法登記取得土地承包經營權證或林權證書的，才可以設立抵押，并沒有明確通過家庭承包取得的土地承包經營權可以抵押。”我國《物權法》則明確規定，除買賣、公開協商等方式承包的“四荒地”等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。農民的私有住房因房屋是建在宅基地上，房產和地產是密不可分的，農民的住宅是不能用作抵押的。農民住宅轉讓受限制、一戶農民只能有一個宅基地，其住宅只能向無房的本社（質）村民轉讓。這樣金融機構開辦“兩權”抵押貸款業務缺乏法律保障，貸款風險過高。

（三）辦理確權手續難，缺少有效證明

在涉農貸款中，農戶宅基地、承包土地、自住房屋因絕大多數無產權不能辦理抵押登記，必須先取得由房地產登記機關頒發的房屋權屬證書，提交抵押登記申請書、借款及抵押合同，集體土地使用證等，共有房屋還須提交《房屋共有權證》才能辦理，這也給“兩權”抵押貸款帶來不便。

（四）缺乏必要的價值評估，抵押物處置變現難

一是土地承包經營權權屬不明晰，易引起土地紛爭。二是土地評估機構缺乏，土地價值難界定。導致農村房產價值評估困難、費用高、時間長，難以實現抵押貸款。三是流轉市場不健全，抵押土地難變現。雙方權益難以得到法律保護，一旦貸款逾期，貸款抵押物處置困難。

（五）保險保障機制不完善，市場風險難把握

農業抵御自然災害的能力弱，現階段農業保險業務尚未全面展開，如遇到較大的自然災害或市場因素影響，將給開展土地經營權抵押貸款業務的金融機構帶來不可預知的風險。

（六）缺少上級部門指導，業務推廣難

由于土地承包經營權抵押貸款業務尚處在嘗試階段，目前僅在全國有限的幾個省份進行試點，且以地方性文件的形式獲準開展，金融機構上級行并未出臺具體的業務細則，縣域金融機構在執行中會遇到很多操作性、技術性難題。

三、政策建議

面對人口城鎮化、經營集約化、農業產業化的發展趨勢，以土地這一基本生產要素的流轉為基礎的“兩權”抵押貸款將長期是農村金融創新關注的熱點。要破解諸多不利因素的制約，更需各方的積極推動，以實現土地使用價值最大化，在金融更好地支持“三農”發展和自身實現良好效益之間架起一座“金橋”。

（一）加快立法,明確“兩權”抵押范疇

建議有關部門把農民土地承包權和宅基地使用權具體化、法制化，賦予農民更加充分、完整且有保障的權益，確保現有土地承包、使用關系保持穩定并長久不變，為縣域金融進入奠定法律保障。一是抓緊修訂、完善相關法律法規和政策，使農民享有土地占有、使用、收益、處理四種權益，允許農民將“兩權”作抵押進行融資;二是認真做好確權登記頒證工作以登記的方式公示，把這項權力真正落實到農戶、落實到地塊，提高其公信力，以奠定農地金融制度創新及農地金融業務開展的產權基礎。

（二）規范操作程序,切實防范風險

開展土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款是一種全新嘗試，因此，要出臺相關配套政策和措施，制訂有效的管理辦法和操作流程，明確貸款對象、利率、期限和額度，做好規避貸款風險的充分準備。

（三）做好價值評估工作，加快“兩權”流轉

首先應依托土地局和土地管理所等職能部門盡快建立專門的評估機構，建立完善縣域農村土地價值評估市場建設。二是要優化農村土地經營和使用權。

（四）加快風險補償和保險保障制度建設，提高金融介入的積極性

府財政部門建立專門的貸款損失保障或補償機制。在貸款發生違約、農村信用社實現抵（質）押權較困難時，實施抵（質）押物收購或進行貸款風險補償，對金融機構出現的處置虧損和不良貸款給予適當彌補;保險部門應設計開發出有關“兩權”權抵押貸款的保險品種，以降低農村信用社發放土地承包經營權抵押貸款的風險。

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