縣域金融開辦“兩權”抵押貸款難點探析

韓曉松

【摘要】黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），拉開了新一輪土地制度改革序幕，本文選取文登市作為山東威海市縣域經(jīng)濟代表，對其開辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權(以下簡稱“兩權”)抵押的情況進行分析，認為目前“兩權”抵押貸款面臨規(guī)模經(jīng)濟效率低下、缺少法律保障等主要障礙，并提出相關政策建議。

【關鍵詞】縣域金融兩權抵押貸款探析

一、“兩權”抵押貸款開展情況

隨著十三屆三中全會通過《決定》，農(nóng)村土地確權、登記、頒證工作即將展開，“兩權”流轉(zhuǎn)市場也將隨之建立和完善，大批的土地承包者將通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式依法取得“兩權”，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，這既給縣域金融提供了新的服務對象，又給縣域金融如何開辦“兩權”抵押貸款帶來了新的課題。

文登市共有金融機構10家，其中涉農(nóng)金融機構4家，據(jù)調(diào)查，全市只有農(nóng)村信用社開辦了幾筆土地承包經(jīng)營權抵押貸款，宅基地使用權抵押貸款業(yè)務所有機構均未開辦。截至2011年上半年末，農(nóng)村信用社共辦理土地承包經(jīng)營權抵押貸款1920萬元，抵押率為50-60%，貸款用途主要用于支持冷風庫蘋果收購。金融機構開辦“兩權”抵押貸款難問題比較突出。

二、縣域開辦“兩權”抵押貸款面臨的主要障礙

（一）規(guī)模經(jīng)濟效率低下、土地資源整合力度不夠

目前文登仍存在規(guī)模經(jīng)濟效率低下、土地資源整合力度不夠、仍以家庭承包責任制種植的現(xiàn)狀。農(nóng)戶融資模式單一，農(nóng)戶小額貸款是主要的融資方式，在此條件下，很難實現(xiàn)農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)的高收益性和種養(yǎng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟。

（二）缺少法律保障，貸款風險掌控難

土地承包經(jīng)營權抵押貸款本身與現(xiàn)行法律存在沖突?！稉７ā芬?guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”?！锻恋爻邪ā芬?guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的抵押只限于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)發(fā)包方同意，并依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或林權證書的，才可以設立抵押，并沒有明確通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以抵押。”我國《物權法》則明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。農(nóng)民的私有住房因房屋是建在宅基地上，房產(chǎn)和地產(chǎn)是密不可分的，農(nóng)民的住宅是不能用作抵押的。農(nóng)民住宅轉(zhuǎn)讓受限制、一戶農(nóng)民只能有一個宅基地，其住宅只能向無房的本社（質(zhì)）村民轉(zhuǎn)讓。這樣金融機構開辦“兩權”抵押貸款業(yè)務缺乏法律保障，貸款風險過高。

（三）辦理確權手續(xù)難，缺少有效證明

在涉農(nóng)貸款中，農(nóng)戶宅基地、承包土地、自住房屋因絕大多數(shù)無產(chǎn)權不能辦理抵押登記，必須先取得由房地產(chǎn)登記機關頒發(fā)的房屋權屬證書，提交抵押登記申請書、借款及抵押合同，集體土地使用證等，共有房屋還須提交《房屋共有權證》才能辦理，這也給“兩權”抵押貸款帶來不便。

（四）缺乏必要的價值評估，抵押物處置變現(xiàn)難

一是土地承包經(jīng)營權權屬不明晰，易引起土地紛爭。二是土地評估機構缺乏，土地價值難界定。導致農(nóng)村房產(chǎn)價值評估困難、費用高、時間長，難以實現(xiàn)抵押貸款。三是流轉(zhuǎn)市場不健全，抵押土地難變現(xiàn)。雙方權益難以得到法律保護，一旦貸款逾期，貸款抵押物處置困難。

（五）保險保障機制不完善，市場風險難把握

農(nóng)業(yè)抵御自然災害的能力弱，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險業(yè)務尚未全面展開，如遇到較大的自然災害或市場因素影響，將給開展土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務的金融機構帶來不可預知的風險。

（六）缺少上級部門指導，業(yè)務推廣難

由于土地承包經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務尚處在嘗試階段，目前僅在全國有限的幾個省份進行試點，且以地方性文件的形式獲準開展，金融機構上級行并未出臺具體的業(yè)務細則，縣域金融機構在執(zhí)行中會遇到很多操作性、技術性難題。

三、政策建議

面對人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)營集約化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢，以土地這一基本生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)為基礎的“兩權”抵押貸款將長期是農(nóng)村金融創(chuàng)新關注的熱點。要破解諸多不利因素的制約，更需各方的積極推動，以實現(xiàn)土地使用價值最大化，在金融更好地支持“三農(nóng)”發(fā)展和自身實現(xiàn)良好效益之間架起一座“金橋”。

（一）加快立法,明確“兩權”抵押范疇

建議有關部門把農(nóng)民土地承包權和宅基地使用權具體化、法制化，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的權益，確保現(xiàn)有土地承包、使用關系保持穩(wěn)定并長久不變，為縣域金融進入奠定法律保障。一是抓緊修訂、完善相關法律法規(guī)和政策，使農(nóng)民享有土地占有、使用、收益、處理四種權益，允許農(nóng)民將“兩權”作抵押進行融資;二是認真做好確權登記頒證工作以登記的方式公示，把這項權力真正落實到農(nóng)戶、落實到地塊，提高其公信力，以奠定農(nóng)地金融制度創(chuàng)新及農(nóng)地金融業(yè)務開展的產(chǎn)權基礎。

（二）規(guī)范操作程序,切實防范風險

開展土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權抵押貸款是一種全新嘗試，因此，要出臺相關配套政策和措施，制訂有效的管理辦法和操作流程，明確貸款對象、利率、期限和額度，做好規(guī)避貸款風險的充分準備。

（三）做好價值評估工作，加快“兩權”流轉(zhuǎn)

首先應依托土地局和土地管理所等職能部門盡快建立專門的評估機構，建立完善縣域農(nóng)村土地價值評估市場建設。二是要優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營和使用權。

（四）加快風險補償和保險保障制度建設，提高金融介入的積極性

府財政部門建立專門的貸款損失保障或補償機制。在貸款發(fā)生違約、農(nóng)村信用社實現(xiàn)抵（質(zhì)）押權較困難時，實施抵（質(zhì)）押物收購或進行貸款風險補償，對金融機構出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款給予適當彌補;保險部門應設計開發(fā)出有關“兩權”權抵押貸款的保險品種，以降低農(nóng)村信用社發(fā)放土地承包經(jīng)營權抵押貸款的風險。

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