異地高考政策：具體規則與利益博弈

李曉燕 劉慧珍

摘 要：最近幾年異地高考問題的爭論引起各方關注，四部委的《通知》宣告了異地高考成為可能。但國家對于異地高考政策只給出了原則性的建議，具體的政策實施規則還有待地方政府的配套政策出臺。異地高考政策的誕生，揭示了政策自下而上互動而成的新路徑，同時，也給我們提出了需要進一步研究的深層制度改革問題。

關鍵詞：異地高考教育權利教育公平利益博弈制度改革

博弈：政策出臺前利益相關者的互動

2012年8月30日，教育部公布了《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見的通知》（以下簡稱《通知》）。盡管《通知》是以四大部委決定的形式出現的，但其本質上卻是一個被動的政策選擇結果。改革開放30多年來，人口流動已成為現實。據2010年第六次全國人口普查數據顯示，我國流動人口有2.6億人。據全國婦聯2007年調查數據，與這2.6億流動人口同時存在的是約5，800萬的留守兒童和2，700萬的隨遷子女。在戶籍制度沒有根本改變的情況下，隨遷子女在遷入地接受義務教育的政策早幾年就已經出臺了，而與戶籍制度綁定的高考報名限制卻沒有實質性的改變，甚至在2005年還因解決高考移民問題而得到了強化。[1]

然而，在不變的高考戶籍規定面前，卻是流動人口要求平等受教育權訴求方式的變化。網絡時代給自發組織提供了非常便利的條件。從2010年3月開始，北京、上海和廣東等外地戶籍學生家長，就以學生權益監護人的身份，開始了有組織的維權活動。他們組織了“教育公平志愿者”團隊，采用了各種手段，不斷擊打戶籍制度形成的高考地選擇權利的壁壘：上訪教育部、召開媒體見面會、拜訪關注教育的學者和名人、給教育部長發公開信、約見教育部官員進行面對面的溝通、給兩會代表發公開信等，采用法律允許的各種手段，推動政策的改變。

北京的志愿者們借助地利的條件，每月一次輪流值班到教育部遞交公開信。閘門開始松動，2012年1月教育部發布了《2012年工作要點》，在第12條中明確提出了“要研究制定隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試的辦法”。此后，家長們提升了博弈的速度和力度。2月6日，家長們給教育部長發出了公開信，并從那天起每天都派人到教育部遞交公開信。在公開信中，家長們明確提出了維權訴求：為所有納稅人提供不分戶籍、不分貧富、不分地位的公平教育機會，戶籍與學籍分開，以學籍為高考報名的主要條件。同時，信中還提出，要面見部長討論異地高考問題。2月23日，教育部約定與家長見面溝通。當天，中國政府網公布了2011年制定的《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，在第十一條明確提出，要對造成暫住人口學習、工作和生活不方便的政策措施進行清理，該修改的認真修改，該廢止的堅決廢止。3月1日，志愿者們發出了《九萬隨遷子女家長致全國人大代表和全國政協委員的一封公開信》，呼吁“盡快取消高考戶籍限制”。全國人大代表、民進中央副主席朱永新在兩會上向教育部和公安部提交了《關于盡快出臺政策解決非戶籍常住人口子女教育問題的建議》。各類社會團體的影響，加快了各級政府的回應速度和力度。

2012年2月29日，山東省教育廳宣布，2014年將在全國率先允許非戶籍考生在山東省參加高考。之后跟進的廣東省和福建省，都將異地高考政策的實施時間定在了2014年。在2012年3月的全國政協十一屆五次會議開幕式上，教育部長袁貴仁聲明，異地高考改革方案將在10個月內出臺。《通知》在約定的時間內出臺，表達了政府解決問題的誠意，也昭示了在各方的博弈過程中，方便管理的政府利益向公民的教育權利作出了讓步。

門檻：政策留下的時空敞口

《通知》出臺前，異地高考政策能否成行，吸引了社會各界的關注和討論。《通知》出臺后，依然留下了一些需要進一步確定的規則問題，如具體實施時間、什么人能夠得到異地高考的權利、權利適用的空間有多大等。因為《通知》只是對一些原則作出了規定，但具體的操作細則，還需要各個地方政府結合本地情況來決定。《通知》揭示了異地高考政策的意義：“堅持以人為本、保障進城務工人員隨遷子女受教育權利、促進教育公平的客觀要求，對于保障和改善民生、加強和創新社會管理、 維護社會和諧具有重要意義”。《通知》提出了實施規則的基本原則：“統籌考慮進城務工人員隨遷子女升學考試需求和人口流入地教育資源承載能力等現實可能，積極穩妥地推進隨遷子女升學考試工作”，“因地制宜制定隨遷子女升學考試具體政策”。

同樣作為國家公民，不能因為一紙戶籍，就使得不同地區的學生享受差距過大的教育權利。在輸入地，非戶籍居民和戶籍居民應該具有均等的教育機會，維持不同戶籍學生的利益平衡，這樣才可以使得整個社會的教育公平水準得到提高。對于教育而言，戶籍制度本就是不公平的，不能因為制度原因剝奪學生平等的受教育權利。在《通知》下發之后，此種教育公平理念已成為政府與民間各種利益相關者的共識。但是，具體到異地高考政策如何平衡異地考生與本地考生的權利問題，還需要利益相關者們繼續博弈和互動。

社會各界對異地高考政策規劃提出了不同的操作樣本。主要有三種：一是“異地借考”思路。二是放寬高考報名資格條件的思路。即通過將“戶籍+ 學籍”高考報名條件，調整為“居住證+ 學籍”或者“多年納稅證明+ 學籍”來解決進城務工人員子女的異地高考問題。三是高考改革思路。探索建立“統一測試+ 高校自主招生”的考試招生體系，所有學生不分戶籍選擇參加自主招生統一測試，學校結合統一測試成績、考生中學成績、考生所在地教育因素綜合評價，進行錄取。[2]

“教育公平志愿者”們，也曾公布了經過調查后提出的“隨遷子女輸入地高考”門檻高度：隨父母在常住地上學至高中畢業，達到3年以上連續學籍的學生就應該可以在居住地參加高考和錄取；北京和上海兩地的學生連續學籍要達到4年以上的標準。

從上述政策建議中，我們可以預見到，在《通知》給地方政府留下的操作空間中，利益各方雖仍然會有一定的博弈，但是各方都會比較理性，其差別無非是當地學習時間長短和政策具體生效時間的早晚兩個方面。因為《通知》給了地方“因地制宜”的裁量權。

治本：需要深層次的制度改革

其實與戶籍綁定的高考問題，遠不止異地高考所涉及的非戶籍地參考資格問題。曾經引起高層出臺政策進行規范的還有“高考移民”問題，即為了提高被高校尤其是優質高校錄取的概率，一些學生在高考報名前將自己的戶口遷入不是自己接受普通教育的、且教育水平相對落后些的其他省市，并在戶口轉入地報名參加高考。在國家統籌的計劃招生名額不變的情況下，這些“高考移民”就擠占了當地學生的升學機會，因而引發當地考生及家長們的嚴重不滿。所以，2005年教育部和公安部聯合頒發了《關于做好普通高校招生全國統一考試考生報名資格審查工作的通知》，要求“各省級招生委員會要切實加強本地高考考生報名資格審查工作”，要堅持戶籍學籍雙認定原則。其后，一些省市開始實行地方性課標和高考單獨命題，以期減少高考移民的流入。

首先，今天的異地高考政策，試圖解決的依然是與戶籍綁定的高考報名資格問題。但是，利益訴求的對象變了，政策的規則變了。如今是有條件地放開戶籍作為高考報名資格的規定，而且，放開門檻的高低取決于地方政府的操作性規則。這個彈性空間，是否會引發各地政策差異造成新的教育公平問題？因為因地制宜的原則，一定會體現出地方規則的差異性，而公平的教育權利需要普適性的共享標準，在共同標準下的任何特例，都是對統一標準的違背。既然是允許異地高考了，門檻高低差別一定會造成新的教育公平問題。

其次，在高考報名資格整體原則維持不變的情況下，即考生必須在戶口和學籍所在地報名參加高考的大原則不變的情況下，允許在某地有長期居住和求學經歷的人參加當地的高考，那么其他群體對異地高考的合理訴求是否也能得到政府的支持呢？如父母長期在某地工作的留守兒童、如戶籍近期變動的考生是否可以在戶籍地報名參加高考。

再次，在統一分配招生名額的前提下，非戶籍考生流入地的學生和家長也有教育權受損的擔憂。上海本地學生家長也曾多次到上海市教委，提出他們的維權訴求。的確，在統一分配高考招生名額的條件下，非戶籍生流入或多或少都會對本地學生錄取幾率產生一定的負面影響。雖然《通知》提出要給有非戶籍考生流入地增加統招名額，但是具體是否能夠與流入生的比例相匹配，的確是個令考生和家長擔憂的問題。因為，非戶籍學生增長的速度是難以預料的。

對上述問題的思考，并不表示我們反對異地高考政策。相反，我們主張公平的教育權利，對于任何能夠改善教育公平的舉措都雙手歡迎。不僅因為教育公平是教育民主化的指標之一，而且更重要的是，公平的受教育權是教育穩定和持續發展的必要條件，也是社會繁榮和穩定發展的必要條件。但問題在于這個改善措施是否完善，至少應該是帕累托式的改進，即不會因此而產生新的教育權利受損人群。據統計，2011年北京市的小學新生有47.6%為非戶籍學生，此現實既是非戶籍生流入地考生和家長憂慮的注腳，也是在流動人口達到如此比例的現實情況下，與戶籍綁定的高考制度必須改革的充分證據。因此，我們希望從根本上認識和解決問題，同時也擔憂這種針對性過強的局部解決方案，會引發新的公平問題。無怪乎有人會擔心“異地高考即便按下葫蘆也會浮起瓢”。[3]

在戶籍與高考報名資格綁定的根本制度問題沒有改變的情況下，占到如此比例的非戶籍學生，不論出臺多少針對特定人群的支持性政策，都無法真正平衡戶籍和人口流動產生的所有問題。此外，高考招生指標的統一分配制度不改革，地方教育發展水平差異引起的各地高考錄取機會不平衡就會存在，由此引發的高考移民流也不會停止。《通知》所標志的異地高考政策，其進步意義在于，政府開始關注教育管理過程中要保護受教育者的教育權利問題，而且，政府能夠與利益相關者進行互動，并尊重民間群體的利益訴求。

任何事情都有雙面性，有針對性的改革，必然不會對根本性和整體性解決問題有所幫助。羅爾斯在其《正義論》中明確指出“平等的公民自由是確定不移的，由正義所保證的權利絕不受制于政治的教育或社會利益的權衡。”[4]真正平等的受教育權利，也同樣應該是排除個別社會群體利益干擾的，對所有受教育者一視同仁的普適原則下的教育公平。按照教育社會學的理論，只有回歸到依據受教育者的學習意愿和學習能力來分配教育機會時，教育機會才是真正均等的。異地高考政策已經觸動了問題的核心，即戶籍制度對教育權利的限制，也打破了戶籍制度對教育權利的剛性約束，允許一部分人在滿足某些條件的前提下，可以不受戶籍的約束。但若真正使戶籍和高考資格脫鉤，我們還需要進行非常深入的研究和設計完善的高考制度改革方案。

參考文獻：

[1]參見教育部、公安部聯合頒發的《關于做好普通高校招生全國統一考試考生報名資格審查工作的通知》。

[2]陽錫葉.平穩突破異地高考的種種藩籬[J].湖南教育（上旬），2011，（10）.

[3]舒圣祥.異地高考即使按下葫蘆也會浮起瓢[J].教育·研究，2011，88.

[4]約翰·羅爾斯著.正義論[M].何懷宏、何包鋼、廖申白譯.中國社會科學出版社，1988，（3），2.

[5]熊丙奇.“異地高考”的阻力究竟在哪里[J].教育旬刊，2011，（3）.

[6]王金寶.“異地高考”破題在即[J].中國新聞周刊，2010，（10）.

[7]李配亮.“異地高考”在希望中破冰[J].云南教育，2011，（12）.

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[12]晏揚.異地高考[J].上海教育（半月刊），28.

[13]方立新.“異地高考”不能等到花兒也謝了[J].教育旬刊，2011，（11），10.

[14]張璐晶.異地高考，難在哪里[J].中國經濟周刊：兩會直通車，68-70.

[15]燕農.異地高考：一個時代的形容詞[J].高中生之友，2011，（1-2），96.

[14]謝良兵.異地高考破局在即[J].中國新聞周刊，2012，（3），28-30.

[16]楊東平.異地高考為何破題難[J].中國新聞周刊，2010，（11），86.

[17]熊丙奇.怎樣推進異地高考改革試點[J].科學中國人，2011，（5），38-39.

（作者單位：北京師范大學教育學部高教所）

[責任編輯：于洋]