論我國失地農民經濟利益訴求構成與回應途徑

鄭濤

【摘要】當前，我國失地農民的經濟利益訴求在各種利益訴求中仍然占據著重要地位。根據對2003年國家農調總隊調查結果和2012年十七省地權調查報告的解讀，我國失地農民的經濟利益訴求主要涉及生活水平、就業、社會保障、征地補償、安置費用標準的確定和發放、土地出售所獲收益的合理分配及對低成本生活方式的選擇。針對失地農民的經濟利益訴求，應當尋求有效的途徑予以回應。

【關鍵詞】城鎮化失地農民經濟利益訴求構成回應途徑

一 研究背景

當前，我國城鎮化進程不斷加快，目前已處于加速發展期。在城鎮化進程中，我國失地農民的規模日益龐大，分布十分廣泛。盡管由于實際統計的困難，對截至目前我國失地農民人數的估計看法不一，但是一般認為至少已達6000萬左右。到2030年，我國失地農民將達到1.1億人。城鎮化在推動我國經濟社會發展的同時，由于失地農民利益訴求表達不暢和回應受阻引起的群體性事件屢有發生。這不僅給社會治理帶來了相當大的挑戰，也在事實上對社會的和諧與穩定造成了一定的消極影響。要理性回應失地農民的利益訴求，首先要對失地農民的利益訴求有一個較客觀和全面的認識。近年來，學術界對我國失地農民問題的研究給予了持續而深入的關注，取得了豐碩的研究成果。但在失地農民具體有哪些利益訴求或者說失地農民利益訴求的構成方面的研究卻并不多見。解讀2003年國家農調總隊調查結果和十七省地權調查報告，在當前失地農民問題未得到很好解決的現實背景下，研究失地農民經濟利益訴求的構成，尋求有效的途徑予以回應，無疑具有一定的理論意義和實踐價值。

二 概念界定

關于利益訴求的內涵，學術界對此見仁見智，莫衷一是。目前，比較廣泛的一種看法是，把利益訴求看作是利益訴求主體的利益要求表達過程，這一過程還承載著影響政治系統公共政策輸出的功能?！袄嬖V求是當社會主體的利益遭受侵害時，訴諸于執政黨、政府和其他各級社會組織，尋求利益保護的過程，是社會各階層人士通過一定渠道和方式向執政黨、政府和社會各級組織表達自身利益要求，以影響政治系統公共政策輸出的過程?！薄稗r民利益訴求指農民作為一個利益主體表達和實現自身利益的行為?！币灿袑W者把利益訴求視為一種要求。“我國經濟高速發展，帶動了社會整體進步，必然會使人民的民主法制意識不斷增強，維護自身權益的要求日益強烈，對實現利益訴求有著更高的期待?！?/p>

筆者傾向于把利益訴求視為關于利益的要求，是利益訴求主體對利益的設想、要求與期許，而不應視為一種過程。至于把利益訴求呈現出來的過程則屬于利益訴求的表達范疇。不僅如此，利益訴求的產生也未必是在“社會主體的利益遭受侵害時”，因為，即使是在社會主體的利益未遭受明顯侵害或是未遭受侵害時，作為社會主體也可以對一些利益的分配格局作出展望和期待。在此，筆者把利益訴求作這樣的界定：利益訴求是社會主體對自身利益的一種設想、要求和期許，其訴求的對象是執政黨、政府和其他各級社會組織。經濟利益訴求則是社會利益主體對自身經濟利益的一種設想、要求和期許。

三 失地農民經濟利益訴求構成

在當前城鎮化進程中，我國失地農民的利益訴求中，經濟利益訴求長期占據重要的甚至是主導的地位。主要包括以下幾方面。

1．不因征地導致生活水平下降

2003年，國家統計局農村社會經濟調查總隊在全國28個省、自治區、直轄市開展了調查。這次調查以人均耕地面積0.3畝以下的農戶為主要對象，共調查了2942戶。調查顯示，46%的失地農戶失地后收入水平下降。在接受調查的農戶中，年人均純收人下降的有1353戶，約占46%。在一些地方，很多失地農民的收入增長速度持續低于消費增長速度的現象普遍存在，相當一部分失地農民在土地被征用后，生活水平下降幅度更大。2003年，九三學社進行的一項關于失地農民問題的調查顯示，60%的失地農民生活處于十分困難的境地。失去了土地，對于相當一部分的失地農民來說意味著失去了維系低生活成本所依賴的庭院經濟模式。耐人尋味的是，按照我國現行法律規定，對農地征用給予適當補償的原則是“使被征地農民生活水平不因征地而下降”。而事實上，在現行征地制度之下，不僅被征地農民在補償時根本不可能分享土地增值收益，而且“使被征地農民生活水平不因征地而下降”這一補償原則對于大量失地農民來說也遠未實現。同時，一個不容忽視的現象是：由于對土地的極［3］周世成、李鵬.房地產泡沫中的貨幣政策［J］.經營與管理，2006（9）

度依賴，失地后，農村特困戶的數量增加甚至成倍增長?！安灰蛘鞯貙е律钏较陆怠币虼顺蔀槭У剞r民迫切的利益訴求。

2．及時就業以保證有穩定的收入來源

目前，我國失地農民最大的困難在于失地后隨之失去了最基本的收人來源。由于“要地不要人”的安置方式已成為當前失地農民最主要的安置方式，又因為整體就業形勢嚴峻、農村勞動力自身勞動技能不適應新的工作要求、信息溝通不暢，以及就業觀念落后等多種因素的制約，失地農民實現就業和再就業困難重重。2003年國家農調總隊調查報告顯示，“天津有54%的農戶表示最急需政府幫助解決的是就業問題。河北遷安、高碑店市的失地農戶，有80%以上就業困難；河南深河市源匯區和孟津縣的失地農戶中賦閑在家的勞動力所占比重則分別高達43.5%和47.8%；廣東約有四成的調查戶耕地被征用后的收入減少，有8%的勞動力找不到工作而賦閑在家；陜西的失地農村勞動力只有38%找到了工作?！笔У剞r民普遍認為失業是他們面臨的最大問題，迫切希望政府幫助他們解決就業問題。與此相應，失地農民盼望政府能夠在勞動就業方面幫助他們。具體的幫助形式包括提供技術培訓、就業指導、組織勞務輸出，直至提供工作崗位等。

3．希望政府為自謀職業和自主創業者提供優惠政策

就業是民生之本。失地農民失去土地也就隨即失去了土地所賦予的天然的就業權，如果無法及時就業，生活便會越來越艱難。為了生存，一些失地農民選擇了外出打工，一些失地農民游動兜售一些生活用品，也有一些失地農民在街道、村里擺攤、開店和辦廠等。由于政府沒有提供優惠政策，不管設攤、開店和辦廠者經營狀況如何、賺錢與否，各種攤派、稅費都要繳納。同時，由于不能享有城市（鎮）自謀職業的失業人口享有的優惠政策，在與城市（鎮）居民的競爭中，失地農民往往處于不利地位。失地農民對今后的生活深感憂慮就為普遍的現象。2003年國家農調總隊調查報告顯示，部分被調查農民在耕地被征用后有意自謀職業或發展養殖業卻苦于缺少或沒有資金。因此，一些失地農民希望得到政府部門在資金、技術上的扶持，希望一些金融機構能放寬信貸條件，降低貸款門檻。

4．擁有基本的社會保障從而保持生命的基本尊嚴

失地農民在失地之前，其所經營的土地在事實上承擔了基本的社會保障功能。失地后，由于就業與再就業困難沒有穩定的收入來源，加之征地補償標準偏低，許多失地農民對征地后生計的維持懷有巨大的擔心。隨著老齡化時代的到來，失地農民普遍希望能擁有社會保障的愿望十分迫切。目前情況下，國家還沒有在農村建立起比較健全的社會保障制度，廣大農民只能把土地作為保障基本生活的主要手段。部分即使擁有了非農戶口的失地農民也未被納入城鎮的社會保障體系，同樣面臨社會保障缺失的問題。2003年國家農調總隊調查報告顯示：“大多數老年家庭現在都是靠征地款來維持生計、‘坐吃山空，但過幾年征地款‘吃完了，生活就沒了著落。失地農民還非常擔心自己的醫療無著落，看病就醫花費太高，看一次普通的感冒就得花費幾十元甚至上百元，一次還不一定能醫好。”2012年十七省地權調查報告顯示：“很多被征地農民失去了他們主要的生產資料，而且也缺乏去城里打工的機會或技能，所以如何使他們的長遠生計有保障將是中國征地制度改革不能回避的問題。”社會保障關乎生命的基本尊嚴，如何使失地農民長遠生計有保障，無疑是牽動失地農民的一個重大問題，因而也是一個重要的利益訴求。

5．及時足額發放征地款補償、安置費用

現有的征地補償標準、安置補助標準太低的狀況無論是在失地農民中還是在學術界已成共識。但是，即使是在當前的征地補償和安置補助標準下，仍然有相當一部分失地農民沒有得到及時、足額補償，甚至有超過10%的失地農民竟然沒有得到任何的征地補償。這一現狀的存在顯然是造成失地農民不滿情緒滋長的重要因素?！吨腥A人民共和國土地管理法》規定，耕地補償費為該地被征前三年平均產值的6～10倍，安置補助費為該地前三年平均產值的4～6倍。但在實際操作過程中，擅自降低標準或者變相降低標準，比如分期補償、實物相抵以及拖欠補償款等現象時有發生。2012年的中國十七省地權調查報告顯示，64.7%的失地農民獲得了一次性的現金補償，12.8%的失地農民獲得了分期支付的補償，9.8%的失地農民得到了補償的承諾但補償款項還沒有到位，12.7%的失地農民則沒有得到任何補償。事實上，這一現象的存在并不鮮見。在中共陜西省委黨校于2006年結題的《陜西失地農民權益保障情況調查》顯示，在西安，失地農民的土地補償和安置補助費往往不能按時兌現的現象也較普遍。“長安區某街道辦，承諾征用土地每畝補償2.3萬元，但近兩年的時間過去了，絕大多數村民拿到的補償款都不足額?！?/p>

6．合理確定現有征地補償、安置標準，合理分配土地出售所獲收益

無論是在失地農民中還是在學術界都普遍認為現有征地補償、安置標準不合理，認為這些都損害了失地農民的合法權益。需要指出的是，本文此處所指的合理或不合理不僅包括征地補償、安置費用設定的標準太低，也包括不同地區或同一地區由于土地項目不同而形成的補償、安置款項差距甚巨。而造成這些問題的一個重要原因是現有征地補償既沒有考慮失地農民的長遠生計，也沒有考慮土地可能存在的巨大預期收益，同時缺乏補償公平性方面的統籌考量。2012年的中國十七省地權調查報告顯示，征地補償的平均金額為每畝18739元（2005年的調查顯示為每畝10765元）。被訪農民大多不知政府賣地的具體價格，調查顯示，政府賣地的平均價格為每畝778000元（中位數為每畝200000元）。由于目前這些巨大的土地增值收益幾乎都被政府占有，因此存在著很大的不合理性，也是導致失地農民不滿的重要原因。“調查表明，不滿意的人數是滿意人數的兩倍以上，‘很不滿意的群體占到了16.7%，‘非常滿意的群體只有2.8%，前者是后者的六倍。”相對于每畝動輒上百萬元左右每畝甚至更高的土地出售價，給予失地農民的每畝1.0765萬元、1.8739萬元、乃至2萬元、5萬元不等的補償價都顯得微不足道。地方政府在征地過程中對土地的低征高賣行為，引發了失地農民極大的對立情緒，也嚴重損害了政府在農民心目中的形象。

7．擁有選擇低成本的生活方式的權力

對于相當一部分失地農民來說，失地幾乎完全改變了他們原來熟悉的、雖不富裕但尚能維持溫飽并能有一定經濟自主權的鄉村生活。失去了土地，對于相當一部分的失地農民來說，就意味著失去了維系低生活成本的生存方式。這些農民在失地前，如果感到有必要，可以外出務工獲取一定的收入。如果感到無此必要，可以選擇在家務農，上可照顧父母，下可撫養育子女，同時，可以實現家庭團聚。而失地后，在沒有就業安置和缺乏社會保障情況下，為生活所迫，他們可能必須到處顛簸流離尋找生存的出路，已無任何退路可言。土地賦予的天然的保障功能隨著失地一并喪失。尤其對于年老的失地農民來說，要求他們在面臨生活水平下降、無穩定收入來源、老無所養等的情況下，改變自己習慣了幾十年的農村生活方式而去適應陌生的城市（鎮）生活，很難說是出于他們的本來意愿。盡管在我們審視失地農民利益訴求的時候，不?？吹竭@方面明確的表達。筆者認為，造成這種現狀的一個重要的原因在于：這一利益訴求相比較于征地補償、就業困頓、無社會保障等來說，其迫切性和重要性要輕微一些。但是，這并不意味著這方面的訴求就是缺失的。2012年中國十七省地權調查報告顯示，當前征地過程中存在的一個突出的問題是“很多土地流轉行為嚴重違反了農民的意愿”。有相當一部分農民屬于“被流轉”行列。現實中，基層政府的過度參與，甚至與老板、公司一起聯手謀求利益，在很大程度上違背了農民的意愿。因此，“擁有選擇符合自己意愿的生活方式的權力”，在一定程度上能夠主宰自己的經濟命運成為了部分失地農民的一個幾乎無法實現卻又客觀存在的利益訴求。

四 失地農民經濟利益訴求回應途徑

1．通過多種途徑增加失地農民的就業、創業機會

毫無疑問，失地后，農民便失去了來自于土地的收入。其收入的主要來源都將主要是就業所得，對部分家庭來說，就業甚至是唯一的收入來源。因此，通過多種途徑解決失地農民的就業問題不僅是失地農民生活水平不因征地而下降的重要保證，也是增強失地農民的可持續生存能力以保證失地農民生活可持續提高的重要條件。事實上，在構建和諧社會的今天，通過多種途徑增加失地農民的就業機會也是當前各級政府的一項重要任務。為此，一方面需要加強對失地農民的職業技能培訓，以增加失地農民的就業能力；另一方面，政府要創造條件，為失地農民提供適合于這一群體特點的就業機會。需要指出的是，就加強對失地農民的職業技能培訓而言，結合失地農民現有的文化基礎和勞動就業市場的需求，既符合失地農民的自身特點，又能滿足企業和社會發展的需要的職業技能培訓才會是合適、有效的。同時，為失地農民自主擇業、自謀職業提供必要的政策優惠和可能的資金、技術扶持，適度放寬一些金融機構的信貸條件以幫助失地農民就業也無疑是必要的。

2．建立、健全完善的社會保障制度

農民失地也意味著失去了土地所能提供的基本生活保障，失地對農民的生活沖擊往往是巨大的。因此，必須建立、健全社會保障制度，保障失地農民的生存。對于失地后身份未轉變為市民的農民來說，建立、健全失地農民的社會保障制度，延續土地的社會保障功能，讓失地農民老有所養、老有所依，把提供失地農民的社會保障作為征地的前提條件之一，減小乃至規避失地農民陷入貧困的風險，應該成為衡量政府征地工作是否穩妥的一個重要的考量標準。比如，就社會保險而言，提供完善的養老保險、醫療保險、在貨幣安置成為最主要的征地安置方式的今天，“采取養老保險、土地產權股份合作、生產資料置換土地等方式，使農民失地但不失保障”也不失為明智之舉。對于失地后身份轉變為城市（鎮）居民的人員，應該享有城市（鎮）居民的社會保障政策。

3．建立科學合理的補償、安置機制

毋庸置疑，合理的土地征用補償金應以保持和提高失地農民的生活水平為目標。而我國目前實行的土地征用補償制度關于土地征用補償標準飽受詬病。其中，未充分體現土地的長遠收益和增值的預期、未考慮土地的市場價格以及未充分考慮土地之于農民長遠生活保障功能等是征地補償標準不合理的主要因素。就目前學術界的探討來看，改革現行征地制度，既考慮到要確保失地農民不因失地而導致生活水平下降，又使補償標準符合當地經濟發展水平和市場經濟規律的觀點似乎比較好地體現著土地征用補償的實際效用，“考慮土地的潛在收益和利用價位、土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能、土地市場的供需功能三因素”，這一主張也似乎更具科學性與合理性。當然，在具體的制度設計中需要進行細化，使其理論依據更為充分，實踐操作更具可行性。比如，征地時青苗和地上附著物補償標準和房屋拆遷補償標準等的確定，都需要進行科學的測算與論證。

4．確保及時足額發放征地補償款、安置費用

就目前標準下的征地補償款項、安置費用發放的現狀而言，分期補償因為存在實際補償款項縮水的現象，應盡量減少。對于確實需要采取分期補償方式的征地行為，征地方案中應考慮彌補失地農民在這一方面的損失。對于得到了補償的承諾但補償款項還沒有到位的情況，應兌現承諾，及時足額發放征地補償款項和安置費用。而沒有得到任何補償款項、安置費用的情況則堅決不能允許其再發生。對于不同地區甚至同一地區由于土地項目不同而形成的補償、安置款項差距甚巨的情況，需要進行合理地調整，以使由此產生的矛盾得以化解。

5．征地過程中加強政府與農民的溝通以達成共識

諱言，在我國當前的征地過程中，違背農民意愿的行為時有發生。不僅由于征地補償、安置標準偏低、社會保障制度配套不健全甚至缺失以及損害農民權益的“土地被流轉”等降低了農民土地被征用的意愿，而且，對于一些農民來說，原來熟悉的、雖不富裕但尚能維持溫飽并能有一定的生活自主權的鄉村生活的改變，也是造成農民不愿土地被征用的重要因素。對于這些問題的解決，政府加強與農民的溝通以達成共識，尊重和保障農民的知情權、參與權直至決策權是必要的。事實上，在關涉地方經濟發展甚至關涉國計民生的問題上，在征地補償安置制度等足夠科學合理、失地農民利益被足夠重視和以人為本得到充分體現的前提下，農民改變不愿土地被征用的意愿似乎并不十分困難。換言之，在失地農民合理的利益訴求得到充分滿足的情況下，征地也許并不會至為困難。

五 結語

馬克思基于歷史唯物主義的觀點認為，利益是人類一切社會活動的動因。他提出：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關?！毖芯渴У剞r民經濟利益訴求的具體構成，全面審視農民的經濟利益訴求的合理性與合法性直至對失地農民的經濟利益訴求回應進行初步探討，無疑有助于完善失地農民利益訴求表達與回應機制，適切地回應失地農民的利益訴求。這不僅是滿足失地農民合法正當權益的需要，也是保持社會穩定、促進社會和諧的要求。來自實證研究的文獻認為，群體性事件發生的最重要動因是參與群體的利益受到了嚴重損害，經濟利益上的損害成為解釋參與者行為動機的主要論點。2003年國家農調總隊調查結果與2012年十七省地權調查報告的出爐前后相隔近十年，然而，與我國失地農民利益訴求日益多元的格局不相適應的是，我國失地農民利益訴求的表達與回應的現狀卻不容樂觀。這既值得人們深思，也無疑是今后需要我們做出努力予以改變的一個方面。

注釋

中國十七省地權調查訪談于2011年夏完成，但調查報告于2012年2月始見諸《新世紀》周刊。故本文使用“2012年中國十七省地權調查報告”的稱謂。同時，從1999年至今，中國人民大學、美國農村發展研究所和美國密歇根州立大學共同開展了六次有關中國農民土地權利的抽樣調查。調查范圍集中在17個農業大省和自治區（包括黑龍江、吉林、河北、河南、山東、安徽、福建、浙江、江蘇、江西、湖南、湖北、四川、云南、廣西、貴州和陜西）。因此，在行文中，有必要指出最近的一次十七省調查報告是指2012年見諸《新世紀》周刊的這份報告。

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