穩步推進國庫集中支付制度改革確保預算執行規范效能

寧守鋒

[摘 要]實行國庫集中支付制度是今后一個時期財政改革的重點之一。本文從傳統財政管理制度的弊端出發，詳細論述了推進國庫集中支付制度改革的必要性，進而提出建立國庫單一賬戶體系是當前改革進程的關鍵和核心。

[關鍵詞]國庫管理改革 國庫集中支付 國庫單一賬戶體系 預算執行

一、國庫集中支付改革的含義

簡單地說，就是由過去財政部門業務股室根據預算單位的年度預算代編用款計劃，每月初一次性撥付全月的資金給預算單位，改為由預算單位根據年度預算提出分月用款計劃，在計劃范圍內依據實際需要提出用款申請，由國庫支付系統將資金直接支付給商品和勞務供應者或用款單位。

二、實行國庫集中支付制度改革的必要性

1.實行國庫集中支付是發展社會主義市場經濟和建立公共財政基本框架的需要。世界上大多數市場經濟國家的財政國庫管理制度，都是實行國庫單一賬戶和財政資金集中支付，這已形成了一種國際慣例，這種方式適應并促進了市場經濟的發展。

2.實行國庫集中支付是國家推進財政國庫管理制度改革的統一要求。從當前深化財政體制改革的大局來看，實行現代國庫管理制度下的國庫集中支付，是今后一個時期財政改革的重點之一，也是加強財政支出管理的一項核心內容。

3.實行國庫集中支付是解決我國現行支出管理制度中存在問題的一項重要措施，目前我國實行的是分散支付制度，也就是將預算確定的各部門和各單位年度支出總額，按期撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。這種支付制度主要存在四個問題： (1)重復和分散設置賬戶，資金使用效率不高； (2)支出過程脫離財政監督，容易滋生各種腐敗現象； (3)資金分散支付和存儲，財政資金活動透明度不高； (4)財政資金運行的信息反映滯后，預算執行的信息不能完整、準確反映。

三、穩步推進財政國庫集中收付改革意義深遠

1.實行國庫集中收付制度可以消除現行國庫管理制度的諸多弊端。一是重復和分散設置賬戶，導致財政收支活動透明度不高，大量預算外資金游離于預算管理之外，不利于實施有效管理和全面監督。二是財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀調控提供可靠依據。三是收入執行征管不嚴，入庫時間延滯，退庫不規范，財政收入流失問題時有發生。四是支出執行中資金分散撥付，相當規模的財政資金滯留在預算單位，難免出現截留、擠占、挪用等問題。

2.實行國庫集中收付制度是建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政框架的內在要求。當前正在進行的各項改革，如部門預算改革、國庫集中收付制度改革、“收支兩條線”改革、政府采購制度改革等都屬于建立與社會主義市場經濟發展相適應的公共財政框架的財政改革，這些制度是社會主義市場經濟條件下公共財政預算管理的核心制度，這幾項改革緊密聯系，互為條件，缺一不可。

3.實行國庫集中收付制度，有利于提高政府對財政資金的調控能力。以我區為例，近幾年來我區財政收入連年增加，但支出矛盾仍然十分突出，其主要問題就在于各部門的資金分散管理，分散使用，攥不成拳頭，削弱了政府的宏觀調控能力。一方面財政資金緊張、調度困難，另一方面，各部門、各單位又存在一定量的閑置、沉淀資金。

4.實行國庫集中收付制度，有利于提高依法理財水平，強化預算執行過程監督。實行國庫集中收付后，預算執行實現了以支列支，保證了政府預算支出與單位財務支出的一致性；對單位財務管理從資金管理轉移到指標控制，實現了指標、資金分離運行的管理模式；對收入繳庫和支出撥付實施全程監控，為預算編制、執行分析提供了準確依據。

5.實行國庫集中收付制度，有利于國庫資金統一調度，降低財政資金運行成本，提高資金使用效率。實行國庫集中收付后，可以有效解決過去財政資金多環節撥付和多戶頭存放問題。

6.實行國庫集中收付制度，有利于防止腐敗現象的發生，促進廉政建設。通過集中收付和加強對各部門、各單位每項收支的審核，將所有區直部門和單位的財務賬目、資金來源和使用去向，全部納入合法、規范管理的軌道，提高了收入來源和資金使用的透明度，規范了資金使用者的行為，能夠較好地杜絕不合理支出和違規、違紀支出，在很大程度上防止腐敗問題的發生。

財政國庫改革首先就是要建立國庫單一賬戶體系，科學地編制部門預算，按月編制預算單位用款計劃，根據資金性質及用途，按照財政直接支付和授權支付兩種方式合理安排和使用資金，并由國庫單一賬戶體系將資金撥付給收款人或用款單位。

從我區財政國庫改革試點的系統設流程不難看出，推行國庫集中收付的核心，就是要建立國庫單一賬戶體系，預算單位全部取消原設的收支過渡賬戶，目的是讓所有的財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，資金實現：“收入直繳，支出直撥”。改革的重點是賬戶體系，我們分析原因主要有三個方面：

一是原體制下賬戶的設置比較雜亂，一方面各征收機關及收費部門，都自行設立了為數眾多的收入過渡戶收繳收入；另一方面，支出單位也都在各商業銀行設置帳戶接受財政撥款，并從這些賬戶上進行開支活動。這種資金分散收付的局面，造成大量資金沉淀在征收機關和預算單位，政府實際可操控的現金很少，直接削弱了政府的宏觀調控能力。

二是在收入收繳過程中，除了少數單位按規定將資金就地繳入國庫外，絕大多數都通過收入過渡戶收繳資金，還有的要按上下隸屬關系層層匯繳后再由主管部門上繳國庫，而主管部門通過收入過渡戶截留收費資金的現象極其普遍，少則拖至一年半載，多則數年不繳，大量的預算外資金在各征收單位的賬戶上回旋。這種財政性資金長期脫離財政監督的模式，必然導致財政收支信息的嚴重失實。

三是在資金撥付程序上，過去是在年度預算批復后，財政部門就按月或按進度向預算單位撥付資金，這些資金撥付后就脫離了財政部門的監督，資金掌握在預算單位手中，怎樣用，何時用，是不是用在資金所要求的項目，都由用款單位自行決定，在監管上財政部門只能鞭長莫及。這種層層轉撥容易造成資金的中途損耗，也很容易改變資金的本來用途，直接降低了財政資金的使用效率，為非法截留、擠占挪用資金甚至誘發腐敗提供了便利條件。

所以，隨著上述問題的逐步凸現，改革現行的財政國庫管理制度，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是新形勢下加強預算管理的需要，也是適應現代公共財政發展的大趨勢。

推行財政國庫集中管理制度改革，建立和完善以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中收付制度，是對傳統預算制度的根本性變革，也是對財政收支管理的一次創新。這項改革關系到各級財政預算執行能否規范，直接反映出預算執行的質量，與此同時，必將帶來財政部門和各預算單位理財觀念和理財方式的更新，更是確保預算執行規范效能。