信用征信制度的國際模式比較研究

安連成

[摘 要]西方發(fā)達(dá)國家的征信模式大體有以美國、英國為代表市場化模式；以德國、法國、比利時等國為代表中央信貸登記模式；以日本為代表的會員制征信模式。文章從各類模式的體系、組織運行、監(jiān)督機(jī)制等方面比較研究，對完善中國信用征信制度提出立法建議。

[關(guān)鍵詞]信用征信 國際模式 征信系統(tǒng)

社會信用體系是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。經(jīng)過上百年的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)達(dá)國家形成了相對比較完善的社會信用體系。由于各國經(jīng)濟(jì)、文化、歷史不同，不同國家形成了不同的社會信用體系模式。從國際發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，征信體系模式主要有市場主導(dǎo)、政府主導(dǎo)和會員制三種模式。美國、加拿大、英國和北歐國家采用市場主導(dǎo)型模式，法國、德國、比利時、意大利等幾個歐洲國家采用政府主導(dǎo)型模式，日本則采用會員制模式。

一、信用征信制度的體系模式比較

“美國模式”是典型的市場主導(dǎo)型，保障信息自由流通是美國征信立法的基本價值取向之一。美國的平衡保護(hù)立法模式看重交易自由,更強(qiáng)調(diào)信息自由流通的價值,其立法既為個人征信機(jī)構(gòu)的合理生存保留了適當(dāng)?shù)目臻g,又全面考慮了保護(hù)消費者個人人權(quán)方面的需要,但在隱私保護(hù)方面相對弱一點。美國對個人信息隱私的保護(hù)沒有一個明確的總的指導(dǎo)原則,對公共機(jī)關(guān)采取分散式立法模式,對私人機(jī)構(gòu)采取行業(yè)自律的方式。征信業(yè)以商業(yè)性征信公司為主體，征信服務(wù)機(jī)構(gòu)都是獨立于政府之外的民營征信機(jī)構(gòu)，是按照現(xiàn)代企業(yè)制度方式建立，并依據(jù)市場化原則運作的征信服務(wù)主體，由民間資本投資建立和經(jīng)營。它們是獨立于政府和金融之外的第三方征信機(jī)構(gòu)，按照市場經(jīng)濟(jì)的法則和運作機(jī)制，以贏利為目的，向社會提供有償?shù)纳虡I(yè)征信服務(wù)。在機(jī)構(gòu)組成上，主要由私人和法人投資組成。它們的信息來源廣泛，除來自銀行和相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)外，還來自信貸協(xié)會和其它各類協(xié)會、財務(wù)公司或租賃公司、信用卡發(fā)行公司和商業(yè)零售機(jī)構(gòu)等，而信息內(nèi)容也較為全面，不僅征集負(fù)面信用信息，也征集正面信息。美國不僅具備了較為完善的信用法律體系和政府監(jiān)管體系，形成了獨立、客觀、公正的法律環(huán)境，政府基本上處于社會信用體系之外，主要負(fù)責(zé)立法、司法和執(zhí)法，建立起一種協(xié)調(diào)的市場環(huán)境和市場秩序，同時其本身也成為商業(yè)性征信公司的評級對象，這樣就保證了征信公司能確保其獨立性、中立性和公正性。美國從20世紀(jì)60年代未開始制訂與信用管理相關(guān)的法律，形成較為完善信用管理體系，包括《公平信用報告法》，《公平信用機(jī)會法》等17項法案。

歐洲的征信業(yè)中央信貸登記模式，一部分是由各國中央銀行管理，主要采集一定金額以上的銀行信貸信息，目的是為中央銀行監(jiān)管和商業(yè)銀行開展信貸業(yè)務(wù)服務(wù)；另一部分由市場化的征信機(jī)構(gòu)組成，一般從事個人征信業(yè)務(wù)。歐洲對于征信的立法最初是源于對數(shù)據(jù)、個人隱私的保護(hù)，因此與美國相比，歐洲具有較嚴(yán)格的個人數(shù)據(jù)保護(hù)法律。1995年10月，歐洲議會通過了歐盟《個人數(shù)據(jù)保護(hù)綱領(lǐng)》，這是歐盟第一個涉及個人征信的公共法律，該部法律的立法宗旨和基本原則是在保護(hù)人權(quán)和開放數(shù)據(jù)之間取得平衡。加拿大、法國、挪威在1978年先后制定了有關(guān)數(shù)據(jù)資料保護(hù)法規(guī)。另一類國家則以個人數(shù)據(jù)保護(hù)為主要立法對象,信用征信只是作為個人數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)范的對象之一。比如英國的《數(shù)據(jù)保護(hù)法》,德國的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》,瑞典的《個人數(shù)據(jù)保護(hù)法》等,這些法律規(guī)范不僅包括個人征信活動,還涉及醫(yī)療市場營銷等諸多可能與個人信用有關(guān)的信息。

歐洲的政府主導(dǎo)型征信模式與美國的市場化模式的差別體現(xiàn)在：信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)是被作為中央銀行的一個部門建立，而不是由私人部門發(fā)起設(shè)立；銀行需要依法向信用信息局提供相關(guān)信用信息；中央銀行承擔(dān)主要的監(jiān)管職能。對于征信數(shù)據(jù)的收集、使用的條件,歐盟較美國的規(guī)定更為嚴(yán)格;對于征信數(shù)據(jù)收集和使用范圍的限定,歐洲國家規(guī)定相對嚴(yán)格,美國相對寬松;對于征信數(shù)據(jù)中敏感數(shù)據(jù)的規(guī)定,歐盟有明確的規(guī)定,而美國則沒有相關(guān)的規(guī)定;對于征信數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性方面,美國的要求更現(xiàn)實些,規(guī)定編制消費者報告必須遵照合理程序,盡可能確保相關(guān)個人信息的準(zhǔn)確性,歐盟國家則要求“確保準(zhǔn)確”,規(guī)定較嚴(yán)格。

日本的征信體系采用的是會員制征信模式，建立信用信息中心，為協(xié)會會員提供個人和企業(yè)的信用信息互換平臺，通過內(nèi)部信用信息共享機(jī)制實現(xiàn)征集和使用信用信息的目的。在會員制模式下，會員向協(xié)會信息中心義務(wù)地提供由會員自身掌握的個人或者企業(yè)的信用信息，同時協(xié)會信用信息中心也僅限于向協(xié)會會員提供信用信息查詢服務(wù)。這種協(xié)會信用信息中心不以盈利為目的，只收取成本費用，日本的信用信息機(jī)構(gòu)大體上可劃分為銀行體系、消費信貸體系和銷售信用體系三類，分別對應(yīng)銀行業(yè)協(xié)會、信貸業(yè)協(xié)會和信用產(chǎn)業(yè)協(xié)會。這些協(xié)會的會員包括銀行、信用卡公司、保證公司、其他金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)公司以及零售店等。三大行業(yè)協(xié)會的信用信息服務(wù)基本能夠滿足會員對個人信用信息征集考查的需求。我國征信行業(yè)組織模式由中央銀行負(fù)責(zé)組建和管理，征信業(yè)在我國基礎(chǔ)比較薄弱,政府運用行政力量,強(qiáng)制性要求金融機(jī)構(gòu)參加由金融管理部門負(fù)責(zé)組建和管理的公共系統(tǒng),對較短時間內(nèi)建立公共征信系統(tǒng)會產(chǎn)生事半功倍的效果。盡管如此,我國征信業(yè)現(xiàn)階段仍應(yīng)允許私營征信機(jī)構(gòu)的發(fā)展,與公共征信機(jī)構(gòu)并存,甚至可以考慮,未來應(yīng)以私營征信系統(tǒng)模式為主，必須重視和依靠政府支持,發(fā)揮政府在制定政策、創(chuàng)造環(huán)境和監(jiān)督管理方面的優(yōu)勢,推動個人信用征信制度建設(shè)的快速發(fā)展。個人信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu)是征信活動的經(jīng)營主體,組建個人信用服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循市場原則,發(fā)揮市場競爭的作用,避免用政府行為代替市場規(guī)則,宜采取以會員制為核心、以股份公司為經(jīng)營主體的模式來組建個人信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。

二、公共征信系統(tǒng)與私營征信系統(tǒng)在信息采集來源上的比較

公共征信系統(tǒng)是一種強(qiáng)制性的信用信息交換機(jī)制,金融機(jī)構(gòu)必須按要求提供有關(guān)借款人和貸款的數(shù)據(jù)信息;私營征信系統(tǒng)則是以自愿交換的方式從金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)獲得有關(guān)企業(yè)和個人信用情況的數(shù)據(jù)。按照歐洲中央銀行行長委員會的定義,公共征信系統(tǒng)是指“一個旨在向商業(yè)銀行、中央銀行以及其他銀行監(jiān)管當(dāng)局提供有關(guān)公司及個人對整個銀行體系的負(fù)債情況信息的信息系統(tǒng)”，一般由政府主導(dǎo),不以盈利為目的,由中央銀行或金融監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)運作和管理,主要目的是為了滿足商業(yè)銀行的貸款決策和風(fēng)險管理需要,便于金融監(jiān)管當(dāng)局對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險暴露的監(jiān)管,以及為貨幣政策的制定和宏觀經(jīng)濟(jì)的分析提供數(shù)據(jù)服務(wù)等。私營征信系統(tǒng)一般由企業(yè)或個人投資組建私營征信機(jī)構(gòu)而成,具有法人資格,以市場化方式運作。其主要目的是規(guī)范商業(yè)道德行為,提高經(jīng)濟(jì)中的透明度,促進(jìn)更為公平的商業(yè)基礎(chǔ)的形成,以便利風(fēng)險評估及商業(yè)和金融交易的完成。

在歐盟,數(shù)據(jù)采集必須得到預(yù)先同意,個人是數(shù)據(jù)的所有者;而在美國,征信機(jī)構(gòu)采集數(shù)據(jù)時,可以不經(jīng)過被收集者個人的同意,私人數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)采集者的基本財產(chǎn)。征信中保護(hù)個人隱私權(quán)的法律規(guī)范，雖然規(guī)則不盡相同，但對個人信息的保護(hù)有著許多一致方面.在信息采集的來源上,私營征信系統(tǒng)一般比公共征信系統(tǒng)的渠道更廣闊。公共征信系統(tǒng)通常依靠政府法律法規(guī)強(qiáng)制性的從金融機(jī)構(gòu)采集借款企業(yè)和個人信息,金融機(jī)構(gòu)有向征信機(jī)構(gòu)報送信息數(shù)據(jù)的責(zé)任。私營征信系統(tǒng)通常以協(xié)議或合同的方式采集數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)主要來源包括:提供信用工具和服務(wù)的金融機(jī)構(gòu),政府掌握并對公眾開放的公共記錄,零售商、批發(fā)商之間信用交易及給予消費者的消費信貸、在信息采集的內(nèi)容上,個人征信方面,公共征信系統(tǒng)和私營征信系統(tǒng)都收集消費者的姓名、貸款金額和貸款類型;采集數(shù)據(jù)主體的地址、納稅人身份信息、納稅信息、婚姻或就業(yè)狀況信息等。在美國,私營征信機(jī)構(gòu)還采集房屋租賃、電話費支付情況等信息。由于私營征信系統(tǒng)和公共征信系統(tǒng)的目的不盡相同,私營征信系統(tǒng)有可能收集更詳細(xì)全面的企業(yè)數(shù)據(jù),包括企業(yè)所有者姓名及其納稅信息，資產(chǎn)負(fù)債表,以及關(guān)聯(lián)企業(yè)信息等,而公共征信系統(tǒng)這些方面受限制較多。雖然信息內(nèi)容的采集范圍不同,但國際上普遍認(rèn)為,對于征信對象的敏感信息應(yīng)當(dāng)特別受到保護(hù)。

我國建立征信制度基礎(chǔ)的法律法規(guī)尚未建立,我國尚未建立個人信用登記制度。我國除了以《商業(yè)銀行法》、《貸款通則》、《擔(dān)保法》、《儲蓄存款管理條理》等法律規(guī)章來規(guī)范銀行業(yè)務(wù)和個人信用外,缺乏規(guī)范個人征信信息采集、使用及個人破產(chǎn)等方面的法律。如評價個人信用要征集包括個人收入、家庭財產(chǎn)、婚姻狀況等信息,個人“隱私”如何保護(hù);個人信用惡化,銀行能否向法院起訴強(qiáng)制個人破產(chǎn)還貸;資信機(jī)構(gòu)向銀行提供虛假信息,給銀行造成損失如何賠償?shù)?這一系列問題都需要有明確的法律規(guī)范。我國居民能夠提供的個人信用文件主要有居民身份證、戶籍證明、人事檔案和個人財產(chǎn)證明，由于我國尚未建立起個人財產(chǎn)申報制度和個人基本帳戶制度,個人收支和債權(quán)債務(wù)沒有完整系統(tǒng)的記錄,個人信用評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料十分缺乏，應(yīng)建立統(tǒng)一、科學(xué)的個人信用評價制度。

三、征信機(jī)構(gòu)的義務(wù)與消費者權(quán)利比較

對于征信對象的敏感信息應(yīng)當(dāng)特別受到保護(hù)，最突出的是重視維護(hù)消費者的權(quán)利。美國《公平信用報告法》規(guī)定,消費者有權(quán)查看自己的信用檔案記錄,當(dāng)消費者提出申請時,征信機(jī)構(gòu)必須向其提供信用檔案以及最近曾查詢過此檔案的機(jī)構(gòu)名單。當(dāng)消費者認(rèn)為信用檔案中存在不實信息而提出異議時,除非消費者的提議沒有任何根據(jù),否則征信機(jī)構(gòu)必須對有異議的信息重新核查,并向消費者提供一份書面信息核查報告。《公平信用報告法》還規(guī)定,信用報告使用者使用信用報告后對消費者采取不利的行為時,如拒絕貸款、保險、應(yīng)聘等,必須書面通知消費者,并告之提供信用報告的征信機(jī)構(gòu)名稱、地址及電話號碼美國個人信用征信制度模型。

建立公共征信系統(tǒng)的歐洲國家的隱私保護(hù)法則規(guī)定,個人數(shù)據(jù)只為批準(zhǔn)信貸的目的而提供,借款人有權(quán)檢查并更正其在公共征信系統(tǒng)的檔案。英國《數(shù)據(jù)保護(hù)法》規(guī)定,數(shù)據(jù)主體有權(quán)知道有關(guān)自己的數(shù)據(jù)信息是否被采集、錄入和存儲于數(shù)據(jù)庫,并在可能損害自己或他人的情況下要求停止對個人數(shù)據(jù)的采集和錄入。瑞典的《個人數(shù)據(jù)保護(hù)法》規(guī)定,征信機(jī)構(gòu)有義務(wù)免費向信息數(shù)據(jù)主體提供其本人的信息內(nèi)容、信息來源,以及在信息第一次披露給第三方之前必須先提供給數(shù)據(jù)主體。歐共體委員會于l990年7月27日通過了“關(guān)于個人資料的處理與個人資料保護(hù)的理事會的指令提案”共有l(wèi)0章33條,明確規(guī)定歐共體成員國要根據(jù)該指令,必須確保包括個人資料膠片在內(nèi)的個人資料安全,數(shù)據(jù)管理者應(yīng)采取各種措施確保個人數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、及時。歐盟于1997年12月公布了第二個《數(shù)據(jù)保護(hù)指南》。根據(jù)歐洲議會通過的法律，歐盟各國對本國的信用管理法律體制進(jìn)行完善。

四、征信監(jiān)管體制的國際比較

在以市場化方式運作為典型代表的美國,征信業(yè)的監(jiān)管以完善的法律為基礎(chǔ),采取政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法與民間組織協(xié)調(diào)管理相結(jié)合的辦法。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括:銀行系統(tǒng)的財政部貨幣監(jiān)理辦公室、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、非銀行系統(tǒng)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部等。監(jiān)管者的作用及監(jiān)管方式主要在于，根據(jù)法律制定征信活動的具體執(zhí)行細(xì)則,當(dāng)法律法規(guī)有所變化時,及時做出調(diào)整和修改,同時監(jiān)督征信機(jī)構(gòu)行為是否符合法律規(guī)范,并采取諸如罰款手段等懲罰性措施促使其改進(jìn)行為。對消費者進(jìn)行征信教育,讓其了解在征信活動中所擁有的權(quán)利和解決爭議的方式或方法。進(jìn)行調(diào)查和研究,當(dāng)消費者行使權(quán)利而征信機(jī)構(gòu)沒有反應(yīng)時,監(jiān)管者可以向當(dāng)?shù)卣对V,并要求征信機(jī)構(gòu)采取符合法律規(guī)定的行為,改善服務(wù)等。

征信制度的國家都依據(jù)法律法規(guī)監(jiān)管信用數(shù)據(jù)的采集和使用,對征信機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入的監(jiān)管,在歐盟和阿根廷,成立征信公司必須向國家數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)登記,而在美國、巴西等國成立征信公司是不需要特別審批,大部分拉美國家由中央銀行或銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),公共征信系統(tǒng)通常強(qiáng)制性要求中央銀行監(jiān)管之下的所有金融機(jī)構(gòu)都必須參加該系統(tǒng),但各國的參加機(jī)構(gòu)有差別,對于被強(qiáng)制參與征信系統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)必須定期、準(zhǔn)確地報送信息,否則將分別受到行政、民事或刑事處罰。歐洲一些公共征信系統(tǒng)的國家對信用數(shù)據(jù)的采集作出限制,要求其必須高于某一貸款限額,如德國最低貸款金額大約為150萬美元,意大利為8.3萬美元,法國為8.2萬美元。我國缺乏統(tǒng)一的行業(yè)監(jiān)管，突出表現(xiàn)在信用評級和擔(dān)保等中介征信機(jī)構(gòu)領(lǐng)域。人民銀行從2003年停止了對資信評估機(jī)構(gòu)的審批，雖然國務(wù)院賦予人民銀行管理征信業(yè)的職能，但監(jiān)管缺乏明確的法律規(guī)定。證監(jiān)會、發(fā)改委也涉足評級業(yè)的監(jiān)管；信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管暴露出來的問題尤其令人擔(dān)憂，擔(dān)保機(jī)構(gòu)實行“誰出資、誰管理”的方式，主管部門掛靠在各級發(fā)改部門，監(jiān)管手段亟待加強(qiáng)。個人征信系統(tǒng)的信用信息主要使用者是金融機(jī)構(gòu)，通過商業(yè)銀行的內(nèi)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)將終端延伸到商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)信貸人員的業(yè)務(wù)柜臺，從而實現(xiàn)個人信用信息定期由各金融機(jī)構(gòu)流入個人征信系統(tǒng)，匯總后金融機(jī)構(gòu)實時共享的功能。個人征信系統(tǒng)由人民銀行直屬單位——中國金融電子化公司開發(fā)完成。西方發(fā)達(dá)國家個人信用評估多采用信用模型分析方法,將個人信息資料折算成信用分,根據(jù)信用分高低進(jìn)行決策。如美國三大信用局都使用的“FICO”信用分就是利用FIC0信用模型計算的消費者總得分。個人征信系統(tǒng)應(yīng)建立完善的用戶管理制度，對用戶實行分級管理、權(quán)限控制、身份認(rèn)證、活動跟蹤、查詢監(jiān)督的政策;數(shù)據(jù)傳輸加壓加密;對系統(tǒng)及數(shù)據(jù)進(jìn)行安全備份與恢復(fù);對系統(tǒng)進(jìn)行評估，有效防止計算機(jī)病毒和黑客攻擊等，建立有效安全保障體系，保證了信息的安全性。

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