地方政府職能轉變評估研究

陳宏

摘 要：政府職能轉變是當代中國社會轉型中的重大現實問題。對地方政府職能轉變進行評估是一項復雜的系統工程，是促進政府職能轉變的重要手段。對地方政府職能轉變進行評估必須以科學發展觀為指導，在厘清地方政府職能轉變相關概念的基礎上，構建起涵蓋評估對象、評估內容和依據、評估主體、評估指標、評估結果運用等基本構成要素的評估框架。

關鍵詞： 地方政府；職能轉變；績效評估

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編碼：1004-1494（2012）02-0082-06

轉變政府職能是我國行政管理體制改革的核心內容，是深化經濟體制改革和政治體制改革、加快轉變經濟發展方式、建設服務型政府等多項改革的重要內容和基礎。能否切實轉變政府職能，是檢驗中國政治發展能否做到為社會主義市場經濟體制建設服務，行政管理體制和機構改革是否取得成效的重要標志。長期以來，中央和地方各級對政府職能轉變提出了不少方向性、原則性的要求，但對政府職能轉變成效及其具體履職情況缺乏有效的評估手段，對政府職能轉變與否和轉變程度難以做出科學評價。中央關于“十二五”規劃的建議指出：要更加重視改革的頂層設計和總體規劃。筆者認為，頂層設計的重點可以從抓科學決策和科學評估這兩頭入手，帶動中間環節和全部“機器”[1]。本文緊扣地方政府職能轉變評估這一重要環節，對評估的相關問題進行研究探討，以期對促進政府職能轉變的實踐提供理論參考。

一、概念界定及研究思路

（一）相關概念的厘清

1．政府職能。《中國政府管理百科全書》認為，“所謂政府職能就是政府在一定時期內，根據社會發展的需要而負有的職責和功能，它反映政府的實質和活動方向。”[2]也有學者認為，“政府職能是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時享有的職權、承擔的職責和所具有的功能。”[3]政府職能對政府“應該做什么”、“不應該做什么”等行政管理的基本問題作了界定，體現政府行政的性質和方向。政府職能涉及政府的功能、政府的職責和政府的職權三個方面的問題。政府的功能，主要體現為政府作為政治統治工具和公共管理的主體，必須具備的處理國家的階級性與社會性關系、公平與效率關系、集權與分權關系、國家之間的關系等方面的基本功能。談政府功能一般不涉及轉變職能的問題。政府的職責，是政府作為公共管理的主體對社會必須履行的基本義務和應當承擔的工作任務。政府職責在不同層級政府間分配、在做與不做、做多做少、如何做等方面有較大的靈活性，政府職能轉變的重點是調整政府職責。政府的職權，是政府行政機關依法所具有的行政權力。政府職能是明確政府職權的基礎和前提，政府職權是保障政府行政機關實現其職能的必要條件，政府職能轉變關系到部門的權力和利益調整。

2．政府職能轉變。政府職能轉變是當代中國社會轉型中的重大現實問題。1984年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，第一次全面系統地論述了實現政企職責分開、轉變政府經濟職能的問題。1986年5月召開的全國中等城市機構改革試點工作座談會，正式提出轉變政府管理經濟職能。1987年黨的十三大報告提出：政府機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。1992年黨的十四大報告提出，加快轉變政府職能，根本途徑是推進政企分開。1997年黨的十五大報告提出，要按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開。1998年國務院機構改革方案明確提出，要把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務上來。2008年黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，進一步強調深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心，實現政府職能向創造良好發展環境，提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。由此可見，政府職能轉變是一定時期內，執政黨為維護政權統治和經濟社會發展需要，對政府行政機關所承擔職責的范圍、內容、重點的變化和轉換。政府職能的“轉變”不等于“替代”，“轉變”不是“從一個極端到另一個極端”，更多的是指在并不完全放棄原有職能的基礎上調整政府具體職責之間的位次關系、權重大小[4]。

3．政府職能轉變評估。基于對政府職能及職能轉變的理解，我們認為，政府職能轉變評估就是按照相關職能轉變的要求，通過對政府組織履職重點、履職結果和社會公眾滿意度等方面的判斷，對政府組織職能轉變落實及具體履職情況進行評價，在此基礎上采取有效措施進一步推進“政府職能轉變”的活動。對政府職能轉變進行評估，主要是檢驗政府職能轉變是否“到位”（職責要素位次關系、權重大小是否合理）和履職是否有效（成效）兩個方面的內容。一般而言，地方政府職能轉變的評估是對一級政府的整體職能轉變實效的評估，也是對政府各工作部門職能轉變實效的評估。

（二）研究的基本思路

本文從地方政府職能轉變評估的基本要素著手，按照“評估什么”、“由誰評估”、“怎么評估”以及“評估結果如何應用”的順序進行分析。首先，“評估什么”主要是明確評估的對象和評估內容、依據。其次，“由誰評估”主要是明確評估主體。再次，“怎么評估”主要是明確評估指標和評估方法。最后，“評估結果如何應用”是對評估目的回應，由此形成了較為完整的地方政府職能轉變評估架構（如圖1）。

二、地方政府職能轉變評估對象和評估內容、依據

在中國，由于市、縣級政府在整個政治體系中扮演著主要承載者的角色，它不僅較全面地反映出整個政府體系的運作和變遷，而且政府和社會的互動、政治體制的變革也更多地在這兩個層級的地方政府身上得到集中展示[5]。因此，為便于研究需要，本文研究的評估對象是市、縣級政府及市、縣級政府工作部門。

（一）市、縣級政府職能轉變評估內容和依據

對一級地方政府職能轉變的評估，要以地方政府的職能定位，即政府職能“轉變”應達到的狀態作為評估的內容和依據。在我國政府體系中，地方政府職能定位取決于縱、橫兩個維度的影響。縱向上，地方政府職能取決于中央和地方權責關系的劃分。橫向上，地方政府職能取決于政府與市場的界線劃分。地方政府職能是一系列職能要素的集合，需要根據不同社會發展階段的要求，判斷、選擇和確定原有地方政府管理職責哪些需要保留或轉移，哪些需要增加或減少，哪些需要轉為重點或非重點，哪些需要強化或弱化。中國新時期政府改革戰略選擇的核心是建設服務型政府，服務型政府建設的重點是提供公共產品和服務。2002年以來，中央政府的《政府工作報告》反復重申，將政府職能界定為經濟調控、市場監管、社會管理、公共服務。地方政府在重點轉變經濟管理職能的同時，更要重視強化社會管理和公共服務職能，并把這幾方面的職能轉變有機地結合起來，從而推動政府職能的總體轉變。因此，地方政府職能轉變評估應以“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的職能履行作為主要依據和內容。當然，在具體評估過程中還需要結合地方實際對上述四項職責作進一步細化和量化，使其具有可考量、可評估性。

（二）市、縣政府工作部門評估內容和依據

一級政府的政府工作部門職責是對該級政府職能的細化和分工，主要體現在各個政府工作部門的“三定”（即對政府工作部門定職責、定機構、定編制）規定表述之中。在2003年和2008年的政府機構改革當中，中央和各地出臺的改革文件均明確要求，修訂部門“三定”規定必須對部門職責的增加、取消、強化、劃入、劃出等調整變化情況進行表述，實際上就是對職能轉變的要求予以明確。鑒此，政府工作部門職能轉變評估應以部門“三定”規定明確的職責作為主要內容和評估依據。

三、地方政府職能轉變評估主體

政府職能轉變評估主體是指在政府職能轉變評估活動過程中對評估對象的職能轉變成效及其具體履職情況做出評價的組織或個人。評估主體是評估實踐的主導，評估主體的選擇科學與否在很大程度上直接影響評估結果的科學性和有效性。為此，在政府職能轉變評估主體的構建上必須綜合考慮兩方面的因素：一方面，由于評估主體作出的評估結果會對政府組織及其成員的利益，以及一級政府行政資源配置產生影響，評估主體的選擇不能是簡單的組建評估機構和配備人員，而是一種復雜的權力配置行為和利益權威分配過程。另一方面，由于不同的評估主體存在知識水平、能力素質和業務熟練程度等方面差異，需要考慮評估主體和評估對象、評估內容之間的匹配程度。

（一）構建多元評估主體體系

從建設服務型政府的角度分析，服務型政府以公共服務為核心職能，政府的職能轉變必須以社會和公眾的需求為導向，引入社會服務對象來評估政府的業績，才能實現政府與公眾的良性互動和共同治理。亨廷頓認為，人民更大規模的參政是現代國家與傳統國家的最大區別，政府必須“把公民的需要和價值放在決策和行動的首要的位置上，必須更加關注市民的需求，并對其做出回應。”[6]從利益相關者的角度分析，“任何能夠影響一個組織的目標實現的團體或個人，或者受到一個組織的目標實現影響的團體或個人”即為利益相關者[7]，政府組織的利益相關者包括政府組織本身、上級政府組織、下級政府組織、監督部門、企業、社會公眾、專家學者、第三部門、新聞媒體等。政府履行職能的內涵實質上就是指政府為其利益相關者實現相關利益而進行工作。政府管理實質上就是利益的協調與管理，因而，評估政府的職能轉變必須有相關的利益主體的參與。考慮到目前市、縣級政府職能轉變評估在中國尚處于初步探索階段，沒有形成較為成熟的評估社會基礎和文化氛圍，從易于操作的角度出發，評估主體的構成可以暫選取政府自身的評估管理機構（按政府部門職責分工，評估機構定為本級政府機構編制部門或上級政府機構編制部門為宜）、下級政府組織、人大代表和政協委員、社會公眾（機關內部人員、企業或行政相對人）。當然，由于評估的目標和宗旨是促進政府職能轉變的落實，政府及其評估管理機構作為政府職能轉變的主要引導力，在多元化的評估主體集合當中，應居于主導地位。因為任何“績效評估的成功有賴于強有力的政治支持”[8]。

（二）合理選擇社會公眾評估主體

政府職能轉變評估主體對政府或政府工作部門的評估，一般是通過對政府工作部門提供公共產品和公共服務過程、結果進行觀察、體驗并形成自身需求感知或相關認同度之后作出評判。通常情況下，對一級政府的評估，選擇社會公眾作為評估主體時應盡量涵蓋本級政府主要工作部門的服務對象。而對政府工作部門評估時，必須考慮不同的政府工作部門職能轉變的獨特性和服務對象的差異性，不能無針對性和籠統地給所有的政府工作部門搭配同樣的社會公眾評估主體。如將工信部門和城管部門放在一起由同一評估主體來評估就不科學，因為他們職能轉變的重點和面對的服務對象差異性比較大。因此，在對政府工作部門的評估主體安排上，需要綜合考慮各部門的職能特色及定位，劃分類型。筆者按上述原則并結合工作實際，建議將市、縣政府工作部門劃分為四類：第一類是綜合協調類，主要包括政府辦公廳（室）、法制、信訪等部門，社會公眾評估主體選擇政府機關各部委辦局工作人員和群眾。第二類是經濟管理類，主要包括發展和改革、工業與信息化、財政、國土、規劃、商務、交通運輸、國資監管等部門，社會公眾評估主體選擇企業和群眾。第三類是社會管理服務類，主要包括教育、衛生、人口和計生、科技、體育、文化新聞出版、廣播電影電視、人力資源和社會保障、住房保障和城鄉建設、城市管理等部門，社會公眾評估主體選擇群眾。第四類是執法類，主要包括公安、司法、審計、安監、食品藥品監督管理等部門，社會公眾評估主體選擇企業和群眾。

（三）科學設定各評估主體的權重

評估主體的“權重”是指在存在多元評估主體的情況下每個評估主體在評估對象總體得分中所占的比重。地方政府職能轉變評估是基于服務型政府建設的“公眾導向”的評估活動，在評估主體權重安排時，應賦予社會公眾、企業、行政相對人等外部評估主體更多的評估分量，但考慮到這類評估尚處于初步探索階段，且對評估主體的業務技能要求較高，本著積極穩妥的原則，目前可按表1標準掌握。

四、地方政府職能轉變評估指標

地方政府職能轉變評估指標是用來反映和概括職能轉變效果的概念和具體標準，是地方政府職能轉變評估的核心環節。國內外政府評估活動的實踐證明，評估指標的設定必須考慮針對性和靈活性，要針對不同評估對象的個體特性設置指標，也要根據不同時期的評估要求靈活調整評估指標。試圖構建一個適用于所有評估對象、一成不變的指標模式，是不現實也不科學的。考慮到不同層級政府、不同類型政府工作部門的職能轉變要求存在差異，且不同地方經濟社會發展對政府職能轉變的側重點也有所不同，本文不打算具體構建統一的地方政府職能轉變評估指標體系，而是對確定評估指標涉及的指標遴選、指標權重賦值兩個關鍵環節進行分析，明確可操作的方法。

（一）評估指標遴選的方法

評估指標選擇的首要原則是與評估內容密切相關且能夠對評估內容進行測量。按照上文對地方政府職能轉變評估內容的分析，我們將市、縣一級政府職能轉變評估的一級指標確定為4項，即經濟調節指標、市場監管指標、社會管理指標、公共服務指標。在此基礎上，根據地方政府職能轉變要求，通過對大量文獻的歸納總結，并參照目前大量使用的地方政府績效考核評價指標，按照SMART（即：具體明確Specific、可衡量Measurable、可實現Achievable、現實可行Realistic、限時完成Time-bound）原則，初選出評估的二級指標集（如表2）。

初選出的二級指標數量較多，并不一定全部都能反映評估內容的實質，需要用統計分析方法篩選出與政府職能轉變評估關系最密切的、代表性最強的指標。本文建議用德爾菲法（Delphi）對初選出的二級指標集進行篩選，具體如下：如設某指標集中有N個指標，請L位專家評議。根據專家評議意見分別進行集中度、離散度、協調度統計分析。

首先，進行集中度分析：用ui 表示，ui = UiQik

ui代表第i個指標專家意見集中度，Ui代表第i個指標第k級重要程度的量值（k=5，4，3，2，1，分別表示很重要、重要、比較重要、一般、不重要五個等級），Qik 代表第i個指標評為第k級重要程度的專家數。

其次，進行離散度分析：用標準差θ表示，θi =

θi表示專家對第i個指標重要程度評價的分散度。如果專家對某個指標重要程度評價比較集中，則θi較小，說明該指標重要；如果重要程度評價比較分散，則θi較大，說明該指標不重要。

再次，進行協調度分析：用可變系數λ表示，λi =θi ui

最后，進行集中度、離散度、協調度三者比照分析。ui越大，說明專家認為該指標越重要，θi越小，說明專家意見越集中，但有時ui、θi兩者顯示的結果可能不完全一致，在此種情況下，用λi判別，ui越大，λi越小，表示該指標越重要。通過對三者聯合判斷分析，最終保留重要性指標，剔除對評價結果關聯度不強的指標。

（二）評估指標權重的賦值方法

政府職能轉變評估指標體系一般分為兩級，一級指標4項，二級指標數量較大，且各級、各指標的相對重要性各不相同，為了較好保證各指標權重的科學性，本文建議采用層次分析方法（AHP）確定指標權重。層次分析方法是將復雜問題分解為各因素，再按支配關系將各因素分組建立遞階層次結構，通過兩兩比較確定各因素的相對重要性并排序，最后分別確定各因素權重。具體如下：

1．建立遞階層次結構。將政府職能轉變評估指標體系分三層，第一層是總指標X，第二層包括經濟調節Y1、市場監管Y2 、社會管理Y3 、公共服務Y4四項指標，每項指標下面又包含若干個子指標項Y11、Y12 …Y1n ，Y21 、Y22 …Y2n ，Y31、Y32 …Y3n，Y41、Y42 …Y4n。

2．構建兩兩比較判斷矩陣。通過專家調查法用數值判斷第二、三層次各指標的相對重要性，并列成矩陣（如表4）。其中Yik表示相對于X而言，Yi對Yk的相對重要性，取1至9及它們的倒數為標度，其含義如表4所示。

3．層次單排序及一致性檢驗。判斷矩陣Y，計算滿足YW=λmaxW的特征根和特征向量，將得到的特征向量W=[w1，w2，…，wn] T作為指標Y1，Y2，…，Yn對于其隸屬指標的排序權值。計算一致性指標CI，檢驗判斷矩陣的一致性：

CI=（λmax-n）/（n-1）

當CI=0時，判斷矩陣具有完全一致性。λmax-n越大，CI就越大，則判斷矩陣的一致性就越差。比較CI與平均隨機一致性指標RI，檢驗判斷矩陣是否具有滿意的一致性，RI 取值如表5。

如判斷矩陣CR=CI/RI<0.10時，則具有滿意的一致性，否則調整判斷矩陣。

4．層次總排序和一致性檢驗。

利用同一層次所有單排序結果計算對上一層次而言本層次所有指標重要性的權值。如總指標X隸屬的n個指標Y1，Y2，…，Yn 對X的排序數值向量為WX→Yi，Yik對指標Yi的層次單排序數值為向量WYi→Yik （Y1，Y2，…，Yn），此時Yik對X的數值向量為：

W Xi→Yik =W Yi→Yik × WX→Yi

分別將Yi相對于X的權重向量WX→Yi和Yik相對于Yi的權重向量代入上式，計算出層次總排序，即Yik相對于X的權重向量。綜合權重即得到所求。一致性指標為：

CR= ai CIi / ai RIi

上式CIi為Yik單排序的一致性指標，RIi為相應的平均隨機一致性指標。當CI<0.10時，層次總排序具有滿意的一致性，否則重新調整判斷矩陣的指標取值。

（三）政府工作部門職能轉變評估指標的確定

首先，要對部門“三定”規定的職責進行細化和量化，將較原則的職責分解成若干具體的管理、審批、服務事項。在此基礎上，可參照上述市、縣一級政府評估指標遴選和賦值的方法確定評估指標和指標權重，不再贅述。

五、評估結果的運用

在地方構建服務型政府進程中，職能轉變評估既是對政府行為效果的事后評價，更是一種嵌入整個政府管理過程、優化政府行為、催化公共管理變遷的重要工具。地方政府職能轉變評估結果可以應用在以下方面：一是可以檢驗中央及各級地方政府深化行政管理體制改革和政府機構改革的政策措施是否達到預期目標，為新一輪改革提供決策參考。二是通過評估結果反饋，使地方政府及其工作部門了解自身職能轉變成效和存在問題，更好地把握職能定位和工作邊界，改進工作方式方法。三是可以為干部提拔使用、完善政府組織和個人獎懲機制提供依據。

參考文獻：

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[8] Christopher Pollitt.Performance Indicators：Roots and Branches. Martin Cave，Maurice Kogan and Smith（eds.），Output and Performance Measurement in Government：The State of the Art，1990：175.

責任編輯 凌經球

Research onEvaluation of Local Government Function Transformation

CHEN Hong

(Central University of Finance and EconomicsBeijing 100081)

Abstract: The transformation of local government function is a significant practical issue in social transformation of modern China. The evaluation of this transformation is an important measure to improve it. It is a comprehensive project to evaluate the transformation of government function, and it is needed to be guided by the scientific outlook and have a clear mind about the relevant concepts of the transformation of local government function to construct a evaluation structure includes evaluation object, content and evidence, evaluation subject, index and results.

Key Words: local government, function transformation, performance evaluation