深化干部人事制度改革必須厘清的幾個關鍵問題

韋英思

摘 要：干部人事制度改革是政治體制改革的核心內容之一，目前已經進入深水區。而理論和實踐認識上的一些偏差和誤區，是當前改革深入推進的重大障礙。為此，必須厘清黨管干部原則與堅持和尊重群眾、黨員主體地位的關系，科學執政與民主執政、依法執政的關系，“一把手”負責制與集體領導的關系，群眾公認與不唯票數的關系，信任關心與監督批評的關系。處理好這五個關系是深化干部人事制度改革的關鍵和重要前提。

關鍵詞：干部人事制度；改革；關鍵問題

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）02-0063-04

干部人事制度改革是政治體制改革的核心內容之一。客觀來說，經過多年來的實踐探索，我國干部人事制度改革取得了重大成就，極大地提升了黨和干部隊伍的執政能力。但制約干部人事制度改革的深層次矛盾和難點問題依然存在，癥結是在一些理論和實踐認識上存在片面、偏差與不足。毫不動搖地推進干部人事制度改革，需要以科學發展觀為指導，厘清有關重大理論和實踐認識問題，進一步解放思想，加大理論創新，突破改革的“瓶頸”和困境，處理好五個關系。

一、黨管干部原則與堅持和尊重群眾、黨員主體地位的關系

黨管干部原則是我國干部制度的根本原則，擴大民主是干部人事制度改革的基本方向。從根本上說，這兩者的目標是一致的，都是為了使黨的干部路線更好地得到實現。在長期的革命戰爭年代和計劃經濟年代，多數情況下黨管干部原則的堅持是比較好的。但受前蘇聯干部思想的深刻影響，加之形勢和任務的特殊性，黨管干部原則往往被等同于黨組織和領導個人任命或變相任命干部。經過這些年來的改革，這種狀況有了很大改變，但一些地方和單位對黨管干部原則的認識仍存在片面性，表現為：“黨管干部”被簡單誤解成黨“說了算”，由黨組織直接來選擇、決定干部，進行干部的日常監督，否則就視為淡化和削弱黨的領導；對一些需要真正民選的職位，如果組織推薦的干部沒有選上，就視作“黨管干部”失控；認為擴大民主會削弱黨的掌控力、影響力，搞不好要喪失黨的執政地位。因此，對讓人民群眾參與到干部工作中來實際上想不通，把村委會選舉、鄉鎮長直選，甚至是黨內的支部書記直選、鄉鎮黨委書記直選、黨代表直選等的嘗試，看作是國外模式，有抵觸情緒，缺乏堅持群眾觀點、走群眾路線選拔優秀領導人才的內動力。在實際工作中，黨管干部因此包攬了許多不該管、管不了、也管不好的事情，最主要的是包攬了人民群眾對干部的選擇權，由此產生了很多弊端。有的把黨管干部當做“關起門來選干部”，甚至作為“暗箱操作”的借口。許多地方和單位群眾參與干部工作雖然越來越廣泛，但只是淺層次的、確認式的、程序化的，提名、決定的“主體”還是掌握在少數人甚至個別人手里。“干部選拔干部”的機制還未得到徹底轉變。尤其是一個領導在一個地方多年，參與推薦和評價的都是他提拔和關照過的部下，結果公正性與代表性難免打折扣。因管理方式未有根本性改變，人治色彩濃，一些地方存在任人唯親、宗派主義現象。不規范的競爭和不健全的干部人事制度，使老實人吃虧，庸人和劣才入仕升遷的現象并不少見，跑官”、“數字升官”、“虛假政績升官”時有發生。即使一些干部考察順利通過，但群眾的公認度也不高。上述這些現象根源就在于不能辯證地看待黨管干部與人民當家作主之間的關系，把兩者對立起來[1]，個別甚至拿“黨管干部”來阻止人民群眾行使民主權利，并以傳統上存在的非民主化情況，來否認干部選拔民主化的必要性。在黨內則反映為對黨員主體地位沒有給予充分尊重。在社會主義市場經濟不斷發展、新的利益格局正在形成、人們的民主意識逐步覺醒、當家作主愿望日益強烈的情況下，過去較多地代替人民當家作主的方式，不僅有礙于社會主義民主政治的發展，從長遠看，也不利于堅持黨的領導。必須堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一。要充分認清“權為民所賦”這一權力的根本來源和合法性所在，堅持黨管干部原則，找到新形勢下黨管干部科學有效的實現途徑，轉向領導和支持人民當家作主，從而推動黨管干部從理論和實踐上走出誤區，實現“黨管干部”的科學化。要堅持擴大民主這一干部人事制度改革的基本方向，充分體現人民群眾和黨員的意愿，擴大提名“主體”，實現提名多元化，不拘一格、廣開視野選人。突破點是讓體制外代表和服務對象參與，擴大干部討論決定的主體，由以往的少數人拓展為常委會以至全委會；加大競爭性選拔干部工作力度，逐步擴大基層黨組織領導班子成員公推直選范圍，進一步保障廣大黨員和群眾的知情權、參與權、選擇權、監督權。當然，在充分保證廣大黨員和群眾對干部選擇權的同時，也必須加強黨對其選擇的引導和掌控，但應從瑣碎的人頭管理中擺脫出來，更多地轉向通過政策導向、把關保障、充當組織者和裁判者[1]，來保證干部工作的方向和質量。這是堅持人民群眾在國家的主體地位、黨員在黨內的主體地位，充分調動廣大黨員、群眾政治參與積極性的內在要求和客觀需要。

二、科學執政與民主執政、依法執政的關系

科學執政、民主執政、依法執政三者是密不可分、相輔相成的。科學執政是前提，民主執政是基礎，依法執政是保證。三者既是我們黨執政的目標和原則，又是我們黨執政的方式和途徑。自黨中央明確提出科學執政、民主執政、依法執政的要求后，各地朝著這一目標堅實邁進。但受傳統理念和體制影響，還存在一些突出問題，主要是依法執政、民主執政、科學執政的理念仍然偏弱。表現為一些體制性問題更多地考慮到執政需要，而執政的法制化、民主化、科學化認識不夠、推行不力。如垂直管理體系與地方的關系很多環節難以理順；地方紀委因缺乏獨立性而無法有效地履行監督同級黨組織和領導成員的職責；基層黨政關系不明晰，等等。在具體工作中，一些地方領導干部受傳統的“官本位”思想和重權輕法思想的影響，沒有處理好管理與服務的關系，更重視管理，謀求權威，忽視對人民群眾的服務。工作推動靠領導重視、靠批示講話，靠文件和開會。濫用職權，以權代法，以權壓法，甚至違法施政現象屢屢發生。干部不善于運用民主的方法、協商的方法做群眾工作，科學執政、民主政治建設意識和能力偏弱。在基層民主政治建設不斷推進，人民群眾文化素質和維權意識不斷增強，信息渠道和活動半徑不斷擴大的情況下，仍慣用行政命令的方式，基層“黨內民主滯后于人民民主”現象較為突出。黨內民主意識還比較淡薄，黨員權利意識和黨內平等意識不濃厚，缺少尊重黨員主體地位的剛性制度安排和有效載體，更多的是強調紀律、強調下級服務上級、強調黨員履行義務。對于改革，一些人存在把民主、權力分立和制衡等同于資本主義政治制度的看法。因此，隨著社會主義各項建設事業的發展，需要按照科學執政、民主執政、依法執政的要求，深化對黨的執政規律的認識并推進干部人事制度改革的深入開展，扭轉依法執政、民主執政、科學執政偏弱的局面，增強權力運行的規范化、正當化。要破除“官本位”，改革領導體制和方式，對權力進行科學分解、配置和制衡。如探索完善地方“三權分設、三級監督”的領導體制，即全委會行使重大事項決策權，常委會負責議事協調，常委分工行使執行權；進一步落實黨代會對全委會的監督責任、全委會對常委會的監督責任、紀委的專門監督責任。堅持“分類管理、分級負責”的原則，管人與管事既緊密結合又合理制約，建立科學的干部宏觀管理體制機制，使黨在干部工作中把握方向、總攬全局、協調矛盾、實施監督等方面的作用得到進一步發揮。下功夫解決條塊分割，條條管理過多，各層次、各系統管理干部職權擴大后，宏觀調控缺乏明確規定、有力措施和具體途徑；解決連結干部管理各個環節的渠道不暢，條塊政策失衡、待遇不公，地方職能弱化，在一些工作上有責無權、有任務無手段等突出問題。

三、“一把手”負責制與堅持集體領導的關系

“一把手”作為黨委、政府及有關部門的負責人，在班子中處于核心地位，起著關鍵作用。“一把手”負責制是我國黨政機關和部分事業單位的領導制度和工作責任制度，有效避免和防止了無人負責、推諉拖拉、各自為政等問題。然而實踐表明，這種責任制度只要按照民主集中制的原則和精神運作，對我們的事業是有利的；反之，就可能會走向個人專斷和家長制，個別地方甚至成為腐敗的源泉。在干部工作方面，按照權責一致原則，“一把手”在用人上有一定的發言權是正常的，也是必需的。“一把手”不僅要對業務工作負責，對選好、用好干部也負有重要責任。但目前，地方黨委減少副書記職數，擴大黨政交叉任職，實行書記領導下的常委分工負責制，更加彰顯黨委書記的領導核心地位。在干部工作中，通常一個干部只要獲得“一把手”的提名，進入干部任用的正常程序，一般都是“一路綠燈”，得到任用。雖然現在實行常委會、全委會或單位黨組的“票決制”，在一定程度上限制了“一把手”的權力，但“一把手”實際上仍可在多個環節起重要的影響作用。如在選拔和調整干部中，一般要事先征求“一把手”的意見，“一把手”因此具有很強的主導性，而且還可以在“個別醞釀”和黨委會討論干部任免時，通過事實上存在的“引導”權發揮關鍵作用，其用人權力依然過大。按照干部宏觀管理的要求，下放干部管理權限的初衷之一是為了使各地、各單位充分掌握用人自主權，形成任人唯賢和優勝劣汰的用人機制，進一步調動單位班子和廣大干部的積級性。可一些單位情形相反，因“一把手”用人權過大反倒形成“人情網”、“關系網”，工作上獎罰不明，用人上存在不正之風。用人上有很大的“話語權”，但目前干部出現問題的不少，卻很少有“一把手”因此引咎辭職，顯得權責不對等。民主集中制作為黨和國家的根本組織制度和領導制度，在體制轉型過程中，與權力的高度集中相適應，在一些地方和部門卻是民主不足、集中有余。背后作怪的就是沒有處理好主要領導負責制與用人權的關系。不能因“一把手”負責制就簡單地把“作決策、用干部”作為一把手的基本職責，更不等于“一把手”就可以大權獨攬，搞個人說了算，可以隨意“欽點”干部。改革的要害是，必須明確主要負責人是“班長”而不是“家長”，黨管干部不是“一把手”個人“管干部”。應當加以明確和細化，“一把手”在用人上主要有調整動議、推薦提名、組織醞釀、主持決策、監督管理等權力，但在推薦、決定干部時和班子其他成員一樣，都只有一票。應健全民主集中制的基本制度，如健全黨的代表大會制度、干部選舉制度、充分保障黨員民主權利制度，堅持和完善集體領導個人分工負責的基本工作制度，全面推行“一把手”不直接分管人事、財務、基建和物資采購工作等制度。同時，堅持有權必有責，在明確“一把手”用人權的基礎上，全面推行“一把手”署名提名制度、用人行為離任檢查制度、用人責任追究制度，確保“一把手”切實行使好自己的用人權。

四、群眾公認與不唯票數的關系

群眾公認作為干部選拔任用工作的一個基本原則，要求在干部工作中充分相信和依靠群眾，這是無可置疑的。但事物都是一分為二的。在實際工作中，還通行著一些形式化、程序化的不能真實體現和反映群眾公認的行為，直接或間接地影響著干部選拔任用的質量和公認度。民主推薦、民意測驗原本是反映群眾意志的主要方式，然而領導干部可以通過方案的設定、通過動員講話，或通過下屬部門或工作人員去“做工作”，即按照事先定好的調子在群眾中間接或直接暗示應該投誰的票，造成公認失真。一些地方把“群眾公認”變成“干部公認”，認為干部的總體素質比群眾高，因此劃定參加民主推薦、考察談話的對象基本都是各級干部，很少看到真正意義上的群眾，群眾被 “代表”，群眾公認實際上是“干部公認”，而且還主要是干部本人的下屬“公認”。有的領導對自己中意的人放在重要崗位，經常大會小會表揚。一些單位和領導提拔干部時，如果“民意”結果符合意圖的則“堅持群眾公認”，自我表揚為“領導班子的意見和群眾意見完全一致”；當其票數不高時則說成是“不唯票數”，票多票少都任用，實際奉行兩套標準。有些單位則把把群眾公認原則作簡單化理解和處理，在選拔干部時回避矛盾，不加區分，唯票取人，導致了干部行為上的一些偏差。為贏得“群眾公認”，有的不敢得罪人，不敢開拓局面，不敢主持公道；有的違反政治原則，拿原則做交易，用說軟話、搞許諾來獲取票數；有的不把精力用在工作上，而是熱衷于犧牲集體利益，用小恩小惠去“關心體貼群眾”；個別甚至拉山頭，搞宗派。剖析那些“邊腐敗邊升遷的”案例，不難發現這樣普遍的現象：制度規定的所有程序都走了一遍，卻發現不了被選拔者存在的問題，歸根結底，是沒有真正落實和有效體現群眾公認原則，而實際往往體現著“一把手”的意志。因此，必須明確群眾公認是常態，不唯票數是個例。要制定不唯票數的具體情形，使用不唯票數的干部應當說明和通報，避免同一對象雙重標準混用，杜絕工作的隨意性、伸縮性。同時改進和完善干部選拔辦法，通過強化量化考核、推進提名公開、實行差額提名等，確保選拔結果的準確公正，得到群眾真正公認。

五、信任關心與監督批評的關系

鑒于領導干部的重要地位和作用，以及受“疑人不用、用人不疑”傳統思想的影響，在干部工作中和制度設計上，不可否認存在重選拔使用、輕管理監督的現象。干部選拔工作很扎實，但一旦任職后，對干部尤其是擔負重要職務、最需要嚴格管理的領導干部反而成為管理鏈條的薄弱環節，已成為體制性問題。這是為什么目前監督難以發揮更大作用的原因。客觀來說，這些年來加強監督的制度措施不可謂力度不大，監督形式不可謂不多，但對權力行使的監督仍很乏力，腐敗問題屢反不絕。我國的政治體制源于蘇聯，“蘇聯模式”的權力過分集中、不受監督制約，干部任命委派、不經民主選舉，人民缺乏自由、享有權利少的弊端難以徹底鏟除。經過這些年的改革，我國監督工作有很大進展，但重用輕管、疏于監督現象仍很突出和普遍，既有黨組織對干部的監督失之于寬、失之于軟問題，也有領導干部不想監督、不愿接受監督的問題，還有黨員群眾不敢監督、不會監督的問題，這些問題交織在一起，監督就難以發揮出應有的作用。認識上表現為把上級監督看成是一種不信任，把同級監督看成是“搞不團結”、越權越位，把下級監督看成是不尊重，把群眾的監督看成是不維護領導的威信，把自我監督看成是跟自己過不去。現實中則出現把自己黨報的監督也看成是制造負面影響，把紀委的監督、班子內部的監督看成是“不保持一致”。國外常見的引咎辭職，在國內卻極少見官員會主動承認錯誤，更不用說辭職。當然，就上級黨組織而言，也有黨的干部是治國理政的關鍵力量，都是經過嚴格的考察挑選產生，出于信任和調動工作積極性需要，有監督會影響其開拓創新，不利于放開手腳。但思想根源在于把監督批評當做“負面”、看成是有害而不是有利的東西，因此出現對監督批評非但不歡迎，甚至抵制、干擾，對問題捂著、瞞著，少數還設置障礙、公開說情、庇護等情況，以致“小病”演變成“大病”，“前腐后繼”、“窩案”等國外都較少出現的案件在國內不斷發生。反映到制度上，是黨政權力機關以黨代政、企業以政代黨，黨的監督機構也缺乏獨立性。常委會與全委會的關系依然沒有理順，對常委會特別是“一把手”無法監督成為頑癥，全委會作用的發揮依賴于常委會特別是當地“一把手”的個人素質及其對全委會重視的程度。必須端正對監督與批評性質的認識，改變監督和批評的軟弱性。正視黨內權力結構中存在的問題，真正發揮全委會作用。堅持從嚴管理與關心關愛相結合，把從嚴管理作為干部人事制度改革的重要內容。按照黨中央《關于進一步從嚴管理干部的意見》，切實加強對領導干部特別是黨政一把手的監督和制約。堅持和完善近年來在干部人事制度、財經管理制度和政府辦事制度改革方面取得的成果，繼續推行收支兩條線管理、會計委派、政府采購、經濟責任審計等項制度。同時精簡審批項目，推行黨務、政務公開，防止權力運作過程的暗箱操作。要依靠民主集中制加強對權力的制約。對地方、部門“一把手”的權力范圍做出明確的界定。實行重要事項集體決定制度，重大事項請示報告制度，決策失誤追究制度。強化班子內部的制約作用，形成班子內相互合作監督的良好格局。

干部人事制度改革現在已步入“深水區”，處在攻堅克難的關鍵時期，而且與深化經濟社會體制改革交織重合在一起，所面臨的深層次矛盾和問題更加突出，難度和風險進一步加大。中國的政治體制改革無疑要走漸進之路，但不等于可以繞開關鍵的問題。恰恰相反，政治體制改革要取得成效，就要敢于直面和解決實質問題、核心問題，而不能畏首畏尾，怕擔風險，避重就輕，淺嘗輒止。作為政治體制改革的核心內容之一，只有在把握規律的基礎上“下猛藥”，樹立新觀念，運用新手段，積極有效、有條不紊地推進，才能形成干部選拔任用的科學長效機制，推進我國的政治文明建設。

參考文獻：

[1] 王長江.怎樣理解“黨管干部”才是科學的[N].北京日報，2009-02-16.

責任編輯 任浩明

The Key Issues of Deepening the Reform of Cadre Personnel System

WEI Yingsi

(Organization Department of Guangxi Zhuang Autonomous Region Committee of C.P.C.Nanning Guangxi 530022)

Abstract: Reform of cadre personnel system is one of the core reforms of political system reform, and now it is in the critical period. While, the misunderstanding on both theory and practice is the biggest obstacle of deepening the reform. Therefore, it is necessary to fully understand the principle of Party managing cadres and respecting mass and insisting the chief status of Party members, and understand the relations among scientific administration, democratic administration and governing by law and the relations of chief leader responsible system and collective leadership, furthermore, the relations of general acknowledgement and vote-undetermined, and relations of credibility and supervision , which are the key and critical preconditions for dealing with the reform of cadre personnel system.

Key Word: cadres personnel system, reform, key issues