制度正義:中國政治發展的關鍵議題

摘 要：正義是社會制度的首要原則，實現制度正義是人類政治文明發展的基本目標。在現代社會，缺乏制衡的國家權力和資本權力往往成為威脅自由、民主與法治的壓迫性力量。在中國政治發展的特定情勢下，有效制衡國家權力與規訓資本權力既是確保制度正義的關鍵，也是轉型中國政治發展的關鍵議題。制度正義的實現，仰賴于一個高度組織化與制度化的現代社會的存在，并在一個開放的民主憲政制度框架中，通過各種政治行動者之間的平等博弈、公共協商和理性妥協而得以保障。

關鍵詞：制度正義；社會組織化；中國政治發展

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）02-0058-05

正義是社會制度的首要原則，正義的社會制度體系是人類政治文明的核心特征，也是現代國家建設孜孜以求的基本目標，并因此成為評判一個社會公共生活是否良善的關鍵指標。處于特定歷史發展階段的中國，在不斷努力實現經濟社會可持續協調發展的過程中，日益把社會主義政治文明建設與實現社會公平正義納入重要的議事日程。因此，在開放與透明的制度規則框架下，通過社會各利益主體之間的平等博弈而形成理性的制度共識，構建正義的社會制度框架，以制度正義的基本實現確保社會的和諧穩定，日益成為轉型中國政治發展的關鍵議題。本文試圖在論述制度正義之于中國政治發展戰略格局的重要價值與意義的基礎上，重點探索在轉型中國實現制度正義的特殊內涵及實現制度正義的基本路徑。

制度正義：中國政治發展的基本價值訴求

心理學的研究表明，人們具有對正義的強烈心理訴求，社會不滿情緒和相對剝奪感的長期累積一直是誘發社會革命與政治動蕩的深層動因。而制度正義作為調適社會成員基本經濟利益與政治權利關系的規則框架，不僅可以有效預防社會成員不滿情緒的集聚，而且對改善社會基本結構、調適社會利益關系、促進社會和諧穩定具有至關重要的作用。人們一般把正義區分為制度正義、形式正義和程序正義。制度正義主要是指社會制度的正義，即分配社會財富、自然資源、公民權利與義務、以及政治責任的公共政策和制度規則體系的公平性與正當性。制度正義是最根本的社會正義，是人類政治價值體系的核心構成要件，而程序公正則是確保制度正義的重要前提。我們認為，制度正義依賴于一個國家的基本制度體系如何分配基本的權利義務，以及在社會的不同階層中存在著的經濟機會和社會條件。制度正義性的衡量標準是：如果社會制度對公民的基本權利和義務的分配基于普遍主義的民主法治、自由平等和公平正義原則，并且各種制度規范能夠有效平衡社會成員之間的價值和利益沖突，這些制度就是正義的。

制度正義不僅是人類政治發展的基本價值訴求，而且對于處于社會主義初級階段和社會轉型期的中國而言，具有更為重要的價值意義。作為對資本主義社會運行邏輯的批判與超越，社會主義的核心價值秉承對公平正義的強烈訴求，社會主義與公平正義的現代價值具有天然的親和性。改革開放以來，中國社會經濟發展取得了令人矚目的成績。同時，社會財富的增加伴隨著城鄉之間、地區之間、階層之間收入差別不斷擴大。社會利益分化是市場經濟發展的必然后果，而資本與權力非法結盟導致的壟斷租金則是損害制度正義的罪魁禍首。社會轉型期一些地區的地方政府與資本的合謀與勾結現象比較嚴重，轉型國家經常出現的某些“政府俘虜”現象開始嚴重影響執政黨和政府的形象，侵蝕國家的政治合法性基礎。同樣，在轉型中國的政治生活實踐中，日益凸顯的利益矛盾與社會沖突，尤其是各種勞資矛盾和大規模的群體性事件，不僅折射了當前中國嚴重失衡的社會利益格局，更令人憂心忡忡的是轉型中國制度體系本身的不完善性與不公正性在日益加劇現行治理體系的結構性與制度性缺陷，耗損著黨和政府的政治合法性資源，對中國社會的長治久安具有極大的消極負面影響。正本清源，穩步調整失衡的社會利益格局，不斷增強制度體系的正義性，不僅對黨和政府的有效執政和公共治理能力構成了嚴峻挑戰，而且成為中國當下政治發展極其重大的歷史命題。因此，有效地制衡國家權力和規訓資本權力，為非法的資本與政治權力的合謀與勾結設置有效的制度約束，是轉型中國政治文明建設面臨的長期任務。

有效制衡國家與資本權力：轉型中國制度正義的核心內涵

社會正義是制度正義帶來的結果，長期運行正義的制度不僅會帶來社會基礎性結構的根本改良，而且能夠為實現社會正義提供堅實的制度支撐。近代世界歷史發展的鮮活經驗證明，獨斷的國家和資本權力是人類社會所不得不面對的兩大主要壓迫性力量，有效地制衡國家權力和規訓資本權力是近代政治文明建設的核心主題，其中最重要的制度性成果就是公民權利及其相關保障制度的確立。隨著市場社會的逐步形成，資本已經開始具有影響乃至主導社會關系與資源配置的能力。而如何保證國家與資本的力量在良性的軌道上運行，不至于因為權力和資本的局部利益而危及社會的整體公共利益，是當前中國政治發展迫切需要解決的重大問題。實際上，任何一個執政黨能否長期執政，最終主要取決于能否建立起一套正義的制度體系以實現國家的有效治理。

轉型中國存有一定層面上制度不正義，首先體現為國家權力導致的制度不公正。國家權力導致的制度不公正，又集中體現為特權現象在中國的長期延續，并且有日益牢固的制度支撐。有學者認為，特權是指“個人或集團憑借經濟勢力、政治地位、身份地位等而在經濟、政治、文化等領域所享有的特殊權利或權力。在階級對立的社會里，它是建立在人對人的剝削與壓迫的基礎之上，并且由生產資料私有制所決定。在非階級社會里，各種特權現象則主要是由社會權利和權力的分配原則的不公正所導致的。”[1]中國的老百姓通過農民革命所實現的每一次改朝換代，所強烈訴求的都是制度正義的實現。但王朝循環和民眾在不同朝代依然處于悲慘境地的歷史經驗表明，制度正義不可能在一個專制體制中實現，因為專斷的國家權力本身就是造成制度不正義最重要的根源，同樣的歷史經驗在西方國家的政治發展過程中也不斷得到驗證。改革開放以來，“官本位”的社會價值理念依然得以延續，各種特權現象依然屢見不鮮。鄧小平指出：“形形色色的特權現象”是“黨和國家的領導制度，干部制度”中“主要的弊端”之一，并且認為如果不堅決消除這一弊端，則“勢必使我們的干部隊伍發生腐化”。[2]這些特權集中體現在掌權者濫用國家權力為自己牟利，并呈現出由個人向集團，由秘密向公開，由偶發性向制度化轉變的態勢。目前，官員的特權甚至開始蔭及子孫后代，如有的地方在招聘公務員時，對官員子女、家屬給予許多制度化的特殊照顧。在中國社會轉型的歷史進程中，由于支撐和鞏固社會特權的某些制度不正義的長期延續，以至于造成某些職業和某些人群的優勢地位，以及另外一些職業和人群的弱勢地位，這不僅會導致社會公正的天平發生嚴重傾斜，公平正義的現代政治價值原則將得不到伸張；而且誘致社會沖突的矛頭直指黨和政府，造成底層民眾不滿情緒和社會怨氣的普遍蔓延。以官僚特權為基本特征的制度不正義不僅是蘊育腐敗的溫床，也是產生社會怨恨、積累社會不滿情緒、最終導致政治動蕩與社會革命的重要根源。

同時，在中國，國家權力導致的制度不正義還體現為某種制度體系把人們人為地區隔為不同的等級，并對不同等級的成員賦予不同等的基本義務和權利。如在中國長期延續的戶籍制度，對城市和農村兩種戶籍的居民在諸多經濟權利、社會權利、甚至政治權利和生命侵害賠償等方面給予區別對待。在人類政治生活實踐中，制度正義最重要的體現就是對強者的制約，對弱者的保護，對公民之間的相互欺凌、尤其是強者欺侮弱者的現象加以有效制止，對弱者的權利予以及時地救濟和保護，使每個公民個體均生活得體面而有尊嚴。在從傳統的再分配體制向社會主義市場經濟體制轉軌的過程中，國家的制度安排依然確保著執政黨和政府可以在宏觀和全局上壟斷性地掌控著公共資源，而現有制度安排的缺陷又使得公權機構和官員們可以很方便地利用其分配公共資源、提供公共產品的權力進行尋租。由于缺乏有效的權力制約和監督機制，公權機構和官員們實際上可以不受約束地行使公共權力，甚至可以隨意地侵犯普通社會成員的人身、財產權益，以國家權力為中心的制度不正義現象依然十分普遍。

其次，轉型中國在一定程度上存在的制度不正義體現為專斷的資本權力所導致的制度不公正。從近代政治史的發展經驗來看，在現代社會，資本越來越成為運作社會關系的主導力量，成為社會壓制性力量的重要源泉，而長達幾個世紀激烈的勞資沖突就是這種資本權力凌駕于各種社會權力之上的縮影和集中體現。馬克思曾有一個非常鮮明的論斷：“資本一來到人世間，從頭到腳，每一個毛孔都流著血和骯臟的東西。”[3]而莫斯卡則認為，“在眾多物質力量中，有一種力量能夠輕而易舉地統御國家的一切其他力量，有時甚至違反法律的明文規定，更不用說違背公平正義原則了，這種力量就是流動財富，即金錢，或確切地說，是那些強有力地組織起來的那部分金錢。”[4]204伍德也認為市民社會使私有財產及其擁有者們能對人民和人民的日常生活發號施令，這權力不對任何人負責[5]。因此，必須對資本權力加以制約，對市場施加適度的政府干預，不僅是現代經濟有效運轉的需要，更是確保制度正義、維系資本主義社會自身穩定的需要。在社會主義市場經濟體制還不十分完善的情況下，中國社會正在逐漸形成一種獨特的社會現象——權力資本，其直接后果就是出現了社會分配的規則、機會、過程和結果的嚴重不公。在中國權力資本的起源時期，它的一大特點是資本積累的過程不公正，包括起點不公正（缺乏“獲取的正義”）和規則不公正（缺乏“轉讓的正義”）[6]。中國權力資本和權力資本集團的形成，主要基于四大制度轉型的歷史過程①。從轉型中國的具體實踐來看，資本權力經常呈現出貪婪和相當殘暴的一面，如近年來工業化與城市化進程中失地農民的境況開始成為一個嚴重的社會問題。在社會利益分配格局中，由于轉型中國是基于資本稀缺性與勞動力充裕基礎之上的現代化，資方取得了絕對優勢的博弈和談判地位。在當下資方處于絕對強勢地位的情況下，缺乏道德和法制約束的資本可以用很低的成本組織黑社會化的暴力組織，資本的力量不僅容易獲得組織化的優勢，而且能夠通過掌握武裝化的黑惡勢力為自己的利益保駕護航，不僅宰制和欺凌社會，而且直接挑戰和削弱國家權威。轉型中國存在地方政府與資本的非法合謀與勾結現象，轉型國家經常出現的“政府俘虜”現象開始嚴重影響執政黨和政府的形象，侵蝕國家的政治合法性。如某些地方政府以發展經濟為由，單方面地強調維護資方、雇主的利益，無視雇傭勞動者的工資、工作環境、勞動保護、社會保障等基本利益要求。某些地方的經濟發展代價極其高昂，地方政府不適當的經濟發展戰略成為愈演愈烈的環境問題、勞工保護問題、人權問題、房地產調控問題、侵占耕地和城市拆遷危機等社會問題的主要根源。在市場秩序尚不完善的轉型中國，本該作為“中立協調者”與“公正仲裁者”的政府如果與資本非法勾結，這種權力污染將十分可怕，無疑會放大資本暴力的負面后果。不受制約的資本權力將更為囂張和殘暴，最終沖破社會的所有道德底線，瓦解市場秩序得以奠基的社會倫理基礎。

現在，問題的關鍵是：通過什么樣的途徑來構建正義的制度？通過什么樣的措施和手段來確保國家和資本權力得到有效制約？我們認為，制度正義是一種終極狀態，關鍵的問題不是這種狀態的要素與結構，而是實現制度正義的政治過程，即在這個過程中各種權力和利益主體之間博弈和妥協的過程。制衡國家權力與規訓資本權力是一個典型的社會政治過程，是一個現代社會發育與成長并對國家權力與資本權力加以有效制衡的過程，是一個多元社會力量之間利益與權力不斷獲得均衡的過程，也是一個現代意義上的多元社會發育與成長的過程。

培育現代的多元社會：轉型中國實現制度正義的路徑選擇

針對轉型中國制度不正義的具體表現，我們認為，培育現代的多元社會是實現公共權力制衡與確保制度正義的關鍵。現代的多元社會，不僅意味著公民、資本與國家力量的高度組織化和制度化，而且意味著多元社會力量在一個開放而公正的民主憲政制度框架下的相互制衡。

首先，科學合理的社會分權結構，各種社會力量在社會權力格局中找到各自適當的位置，是權力制衡和制度正義的前提與基礎。社會權力的彌散化分布，為遏制獨大的權力源泉、實現有效的權力制約奠定了堅實的制度基礎。當然，光有分權是不夠的，關鍵是各種權力主體之間在一個開放的制度體系中相互制衡的政治過程。有學者認為政治制度文明之魂是“有衡”。具體講就是不同權力主體之間的相互制衡，以及不同利益主體之間的相互均衡。制衡是為了防止權力的濫用，均衡是為了防止無謂的利益沖突。一項有生命力的政治制度，應該蘊涵了權力制衡與利益均衡的精神[7]。聯邦黨人也對通過權力制衡來防止暴政進行了深邃的理論思考，在他們看來：“防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠的辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動。在這方面，如同其他方面一樣，防御規定必須與攻擊的危險相稱。野心必須用野心來對抗。”[8]在聯邦黨人的理論思考中，最關鍵的是控制政府權力，盡力降低政府權力這個“必要的惡”的消極后果。同樣，這些思想可以運用于制約資本權力的路徑選擇的分析，因為沒有均衡，就沒有制度，一項新的制度的建立，實際上就是形成一種新的權力或利益的均衡。因此，在政府、市場和社會組織之間相對平衡的權力制約關系，是確保一個社會良性運行和保持和諧穩定的關鍵條件。要實現民主而有效的國家治理，客觀上要求在公民與國家之間建立一種有機的聯系機制和載體——社會組織，以使兩者連為一體。在國家、社會組織和公民三者之間的相互依存、相互制約關系中，各自都有其不同的目標和行為模式，是一個十分復雜的大系統，三者之間的關系協調極其困難。單純的權力強制行為常常無效，反而會破壞社會基本的運行結構，而社會團體、民間組織往往能通過溝通、協調與緩沖作用，保證社會結構的穩定和社會關系的和諧。高度發達的社會組織不僅能夠提供大量輔助性的公共服務，推動國家制度與政策的形成與變革，也是架通公民與政府的橋梁，是使國家權力獲得更為穩固的社會基礎的重要條件。

其次，社會的組織化與多元化是權力制衡和實現制度正義的重要保障。社會組織化既是權力制衡之基，也是社會自治的關鍵內容。現代政治理論，尤其是多元政治理論主張，政治學應該注重的關鍵因素是社會力量上的多元制衡，從而使多元的社會力量之間在組織化的基礎之上，并在與政治體制形成聯系的過程中，達成相對均衡的政治權力格局和相對穩定的社會利益結構，而不僅是簡單的憲法條文與抽象的制度規則中表明的“分權制衡原則”。社會組織使人類個體之間彼此約束，從而使他們向善，不是通過破壞人們的邪惡本能，而是使他們習慣于控制自己的邪惡本能。因此，一個政治機構要有效制約另一個政治機構的活動，它必須代表一種社會力量，也就是說，它必須是一種社會力量的組織化表達，一種立足共同體的社會權威，并與被制約的另一政治機構所代表的政治力量相抗衡[4]188。在制衡國家權力與制衡資本權力的政治過程中，發揮關鍵作用的不是制度和機構，而是代表和支撐這些制度與機構的社會力量。因此，高度組織化的現代社會，其穩定的內在機理恰恰來自社會分界線在一定程度上的模糊性，這種“你中有我、我中有你”的社會聯結機制，在開放制度體系下各種政治力量之間的分權制衡機制，既是社會良性運行的體制基礎，也是實現既定社會格局下制度正義的基本途徑。

再次，社會自治是權力制衡與制度正義的政治基礎。人類政治實踐的歷史充分表明，社會與政府的分權制衡是政府內部分權制衡的基礎，沒有獨立于政府的強大的社會權力，政府內部的分權制衡必然成為有名無實的騙局。而分散孤立的個人是沒有能力對政府進行制衡的，只有組織起來，他們才有力量，而只有市民社會，才能為公民提供自我組織的空間。除了市場之外，市民社會中有組織的公民或公民團體是來自政府外部的最重要的分權制衡力量[9]。獨立的社會組織在一個民主政體中是極其重要的，尤其對超大規模社會實現民主具有更非同尋常的價值和意義。另一方面，現代民主在民族——國家疆域內實施和運作的過程中，必然會產生自主的社會組織。這種社會組織的出現，不僅是現代民族——國家統治過程民主化的產物，也是使民主有效運轉起來的基本條件，它能保障一個社會的政治自由，確保政府強制的最小化，直接改善人們的政治生活質量。多重獨立的社會組織的存在，可以直接促進社會主體的自主性與自覺性，從而形成一種相互制約、均衡和諧的社會控制體系，有效抑制國家權力的擴張和腐敗，也是制衡和抑制“無道德資本”的強大力量。在現代社會，資本是最強大的壓迫性力量。因此，基于組織化基礎之上的現代公民社會的成長，就不僅成為制約國家權力的重要力量，而且是制約資本力量的基本屏障，尤其是抑制“國家與資本合謀與勾結”的唯一手段。

當然，一個成熟、規范、現代意義上的公民社會的有效成長，取決于四個方面的經濟社會條件與適宜的制度框架：一是現代市場經濟體制的成長與成熟，這是現代社會得以發育和成長的經濟基礎，公民的經濟自由與政治自主之間存在密切的相關關系；二是有效且有限的現代政府，這是現代社會順利發育的政治保障，后發國家的現代化一般是權威推動的現代化，但現代化的過程本身意味著要對權威施加適當的限制與約束；三是以法治為核心的現代國家制度體的確立，這是現代社會存在的制度基礎，公民權利有賴于憲政規范的堅實保障；四是自主自治的公民，現代公民不僅意味著權利與義務的平衡，也意味著自由與責任的平衡，具有公益精神的高素質的現代公民是構建現代社會的根本[10]。轉型中國在構建一個成熟、規范、現代意義上的公民社會方面，可能還有很長的路要走。但是，改革開放30多年的發展，為中國現代社會的成長提供了基本的制度前提和政治空間。社會自治是轉型中國制衡國家權力和規訓資本權力的力量之源，市場主體之間的有序競爭，個體理性與公共理性的發育與成熟，社會組織化基礎上多元社會力量之間的利益博弈和權利均衡，現代政治力量的培育等為轉型中國有效地制衡國家權力和規訓資本權力、確保制度正義的實現提供了關鍵的動力機制。

基本結論

制度正義是中國政治發展的基本價值取向，社會組織化與多元化基礎之上的權力制衡與社會自治是轉型中國確保制度正義的政治基礎。為了保證權力和資本的運行處于良性溫和的社會關系之下，必須由國家給權力和資本設置法律制度邊界，必須仰賴于現代公民社會的成長為制衡權力與資本提供動力源泉。尋找、發現、頒布和實施正義規則的過程，是一個開放制度條件下，多方主體共同參與、利益博弈、權力制衡、理性商談、寬容妥協的漸進過程，這個過程可能永無止境。一個社會不斷向制度正義狀態窮盡的過程就是一個從野蠻不斷走向文明的過程，是一個社會不斷走向和諧與協調發展的過程。一個國家、社會整體制度的正義，是每一個具體制度正義的重要前提。當然，在一個基本的制度精神、制度原則、以及整體制度框架基本正義的政治體系中，常常也會或多或少地存在一些正義性具有明顯缺陷的具體制度安排，而人類政治文明的發展正是在不斷糾正具體制度的缺陷中使制度的正義性得到整體性完善和推進的過程。在這個過程中，對任何壓迫性的和專斷性的權力，我們都要借助社會的組織化力量，對其進行有效的制衡與規訓，以確保相對公平正義的制度體系實施于人間。縱觀世界各國政治發展的成敗得失，一個強大的執政黨只有通過為社會供給正義的制度，實現有效的國家治理，才有可能長期維持社會的和諧穩定，才能夠長久執政。在當下的中國，執政者只有主動順應民眾對秩序正義、制度正義的社會需求和政治期望，才能穩定人心與社會秩序，真正實現社會的長治久安。

注釋：

①有學者認為：其一是1985年開始的價格雙軌制。其二是股份制改造和股票熱。其三是中外合資企業。其四是開發區的土地投機。今日中國的權力資本集團起源于四大群體。一是國有資源的主管。二是國有企業負責人。三是權力與金錢交易的中介者。四是海外中資機構的經營者。詳見洪朝輝《權力資本經濟與制度性社會公正》，載入《中國選舉與治理網》，2007年11月24日。

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責任編輯 趙 靜

System Justice: the Key of Political Development in China

TANG Huangfeng

(Wuhan University Wuhan Hubei430072)

Abstract: Justice is the essential principle of social system and the fulfillment of system justice is the ultimate goal of human political culture development. In modern society, the state and capital power without balance could be the restrict strength that is harmful to freedom, democracy and law. The key to guarantee system justice and Chinese political development transformation is the balance of state and capital power in current situation. The fulfillment of system justice relys on a modern society that is highly organized and institutionalized, and on an open democratic and constitutional system to ensure through fair play, public deliberation and rational compromise among politicians.

Key Word: system justice, organized society, political development in China