對暢通社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道的調查研究

明庭權 楊盛云

摘 要：能否將各方面的社會優秀人才集聚到黨和國家事業中來，關系黨政干部隊伍結構的改善，關系黨和政府管理經濟與社會能力的提高，進而關乎黨和國家事業的興衰。當前，暢通社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道，既面臨思想層面的障礙，也存在現有渠道不足、不通暢和配套制度難以銜接的問題。為此，必須進一步解放思想，改革和完善黨政干部隊伍的準入機制，拓寬和創新社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道，建立起人才評價、激勵、流動等配套機制。

關鍵詞：中國共產黨；社會優秀人才；黨政干部隊伍；進入渠道；武漢

中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494（2012）02-0017-06

社會優秀人才是指具備專業知識技能、具有先進思想理念、從事創造性勞動并取得良好業績的黨政機關之外的其他各種類型人才的統稱。能否暢通黨政干部來源渠道，將各方面的社會優秀人才集聚到黨和國家事業中來，關系到黨和國家事業發展的興衰成敗，暢通社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道的意義重大。我們以武漢市為例通過調查研究表明，當前，在暢通社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道中還存在諸多障礙，必須進一步解放思想，采取系列措施確保社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道的暢通。

一、暢通社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道的現實意義

（一）推進黨和國家事業發展的需要

中國共產黨要團結帶領全國各族人民在本世紀中葉實現建設富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化強國宏偉目標，這一宏偉目標涵蓋經濟、政治、文化、社會、黨建等諸多方面，這就要求我們的黨政干部必須成為領導上述各行各業的行家里手。但是，當前我們的黨政干部隊伍的整體素質還不能完全適應經濟社會發展的需要。改革開放30多年，我國經濟和社會結構歷經深刻調整，新興社會階層和社會組織不斷涌現，蘊藏著大量社會優秀人才。社會優秀人才處于改革開放的最前沿，他們以敏銳的眼光、深刻的洞察力、敢闖敢干的創新精神，在不同行業和領域鑄就了不凡的業績。暢通黨政干部隊伍來源渠道，將社會優秀人才充實到黨政干部隊伍中來，讓他們在公共管理中充分施展各自的才能，是完成本世紀中葉宏偉戰略目標的需要，是黨和國家事業發展的需要。

（二）有利于改善黨政干部隊伍結構

當前，我國黨政干部隊伍的整體素質結構存在著一些不容忽視的問題：一是黨政干部的來源渠道不寬。長期以來我國黨政干部絕大部分是通過大專院校畢業生招錄、國有企事業單位調任、部隊轉業等渠道進入的，這說明我國黨政干部的來源渠道較少。二是黨政干部隊伍年齡老化現象突出。以副省級武漢市為例，在市管局級干部中，50歲以上干部占64%，40歲以下干部不到4%。三是大部分干部基層工作經歷單一，“三門干部”（家門、學校門、單位門）日益增多，具有基層工作經歷的干部越來越少。各類社會優秀人才來自不同領域和部門，因而具有不同于傳統黨政機關的工作方式和工作理念，將他們充實到黨政干部隊伍有利于打破因循守舊的黨政機關工作作風，有利于改善黨政機關干部隊伍結構，提高黨政干部隊伍活力。

（三）有利于增強黨和政府管理經濟與社會能力

我國是一個后發展國家，黨和政府在經濟社會變革和發展的過程中扮演著發起者和推動者的關鍵角色。改革開放以來，我國經濟社會在黨和政府強有力的推動下實現了迅猛發展，迅猛發展的經濟社會形勢又對黨和政府管理經濟社會的能力和水平提出了更高層次的要求。當前，我國黨政干部隊伍的結構現狀與經濟社會發展要求還存在不小差距，真正通曉市場經濟運作規律的高素質人才依然缺乏，因此迫切要求打破封閉性的黨政干部選拔任用體系，靈活采用各種方式，有針對性地吸納更多熟悉新興產業、城市規劃、財政金融、企業管理、自主創新與產業轉型升級等具有國際化視野的高素質社會優秀人才進入黨政干部隊伍。

二、我國社會優秀人才的基本狀況

（一）社會優秀人才的內涵和特征

根據《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》，“人才”是指具有一定的專業知識或專門技能，進行創造性勞動并對社會作出杰出貢獻的人，是人力資源中能力和素質較高的勞動者[1]。“社會優秀人才”是相對于“黨政干部人才”而言的，是指具備專業知識技能、具有先進思想理念、從事創造性勞動并取得良好業績的黨政機關之外的其他各種類型人才的統稱。社會優秀人才具有如下特征，第一，社會優秀人才大都經過系統規范的專業教育和訓練，具有較豐富的實踐工作經驗。專業性是社會優秀人才的基本特征。第二，社會優秀人才具有較強的創造能力，從事創造性的勞動，在物質文明或精神文明發展的某一方面起到了較大的作用。創造性是社會優秀人才與普通人的本質區別。第三，社會優秀人才是人群中具有先進的思想理念、深刻的洞察能力，以及敏銳的前瞻能力的那一部分。

（二）我國社會優秀人才現狀分析

要暢通社會優秀人才進入黨政干部渠道，就必須弄清楚社會優秀人才在數量、質量、結構、分布上是否能夠滿足黨政干部隊伍的需要。以下，我們以武漢市為例來說明這一問題。

從上表可以看出，武漢市社會優秀人才在總量和結構上完全能夠滿足黨政機關吸收優秀社會人才的需要。2009年，武漢市社會優秀人才總量為146.3萬，同期黨政機關人才數量為4.9萬，二者比率是29.9:1。根據規劃，2015、2020年武漢市社會優秀人才將分別達到215.5萬和276.1萬，而同期黨政機關人才數量嚴控不變，因此二者比率在2015、2020年相應地擴大為43.9∶1和56.3∶1。換言之，武漢市社會優秀人才儲備總量還在迅速增加，武漢市黨政機關遴選社會優秀人才的選擇余地也在迅速擴大。從結構來看，2009年武漢市企業經營管理人才、專業技術人才、高技能人才、農村實用人才、社會工作人才等各領域各類型人才均儲備充足，而且到了2015、2020年，各領域各類型人才也在迅速擴大儲備總量。

武漢市社會優秀人才在質量上同樣能夠滿足黨政機關需要，如下表所示：

從上表可以看出，武漢市社會人才素質較高，未來10到15年主要勞動年齡人口受過高等教育的比例、高技能人才占技能勞動者的比例、人力資本投資占生產總值比例、人才對經濟增長貢獻率都在2009年的基礎上獲得大幅度提升，由此可見，武漢市社會優秀人才的分布和層次、類型等結構趨于合理，人才效能明顯提高，人才競爭力正不斷提升[3]。武漢市社會優秀人才狀況不過是我國社會優秀人才狀況的一個縮影，它說明無論現在還是將來，我國社會優秀人才在數量、結構和質量方面均為黨政機關提供了強有力的人才資源后備保證。

三、社會優秀人才進入黨政干部隊伍存在的主要障礙

（一）思想認識障礙

一是一些黨委及其組織部門對社會優秀人才進入黨政干部隊伍存在思想認識問題。當前，部分地方黨委及其組織部門在選人用人問題上思想觀念陳舊，頭腦中唯身份、唯資歷、唯學歷、唯臺階的傳統意識仍很重，把其當成進人、選人、用人的“硬杠杠”，而把品德、知識、能力和業績看作“軟標準”，習慣于憑老經驗、按本本和陳規辦，缺乏創新意識和風險意識。這種因循守舊、刻板僵化的選人用人思維、工作方式與新時期“廣開舉賢薦能之路，拓寬黨政干部來源”的選人用人要求是背道而馳的。

二是一些黨政干部對社會優秀人才進入黨政干部隊伍存在思想認識問題。在調研過程中，一些黨政干部對于社會優秀人才進入黨政干部隊伍的思想認識問題，主要集中在如下方面：（1）認為直接吸收社會人才進入黨政干部隊伍有失公平，因為它破壞了《公務員法》所確定的主任科員以下必須堅持“凡進必考”的統一原則，選擇該項占16.5%；（2）認為社會優秀人才進入黨政干部隊伍，會讓黨政機關變得更加臃腫，選擇該項占15.6%；（3）認為這一做法容易造成黨政機關內部的矛盾和斗爭，選擇該項占15.1%。

三是社會優秀人才自身對進入黨政干部隊伍存在思想認識問題。在調研過程中，社會優秀人才自身對于進入黨政干部隊伍的思想認識問題，主要集中在如下幾個方面（可多選）：（1）認為黨政機關人際關系很復雜，自身信心不足, 選擇該項占46.5%；（2）認為黨政機關工作人員工資收入偏低，選擇該項占40.4%；（3）認為自己在黨政機關沒有背景，難以被提拔，選擇該項占34.3%；（4）認為機關中等級森嚴，工作過于嚴肅，選擇該項占33.3%；（5）認為黨政機關中存在較多的潛規則，選擇該項占25.2%。

（二）進入渠道不夠通暢

一是進入黨政干部隊伍的渠道不多。當前，黨政干部隊伍的來源渠道主要有：中央和省市統一組織的公務員招錄；面向村（社區）干部、大學生村官等特定群體招錄公務員；公開選拔黨政領導干部；面向高學歷人員的黨政干部人才引進項目。雖然社會優秀人才也可以通過考試錄用的方式進入黨政干部隊伍渠道，但是，一直以來主任科員及以下公務員均采取“凡進必考”，其他形式很少應用，或者基本沒用，導致黨政干部隊伍錄用制度走向窄化和僵化，一大批社會優秀人才被擋在門外。實際上公務員制度發展比較完善的國家，并非所有公務員都是通過考試錄用的。如美國，“考試錄用的對象約占全體文職公務員的85％，其余的l5％包括：政務官員、民選官員、專家技術人員、一般行政類l6級至l8級的高級行政官員、具有博士學位的人員、首長親自委任的例外人員都不采用考試任用的辦法”[2]。

二是進入黨政干部隊伍的現有渠道不通暢。從多年的考錄實踐來看，由于有《公務員法》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》等文件要求，有年齡、學歷、資歷、身份等具體規定，社會上有一定影響和成就的各類優秀人才由于年齡、身份等限制被拒在了黨政干部隊伍門外，主要表現為：（1）年齡限制，雖然《公務員法》沒有規定年齡上限，但是各地公務員招考時均將35周歲做了“一刀切”式的簡化處理，而社會優秀人才在取得事業巔峰時刻大多超過35周歲；（2）學歷限制，有些省市在公務員報考時雖然不排斥專科生，但在具體的報考職位上明確寫著本科以上，這是典型的重學歷輕業績；（3）職稱限制，由于集體、民營、外資企業優秀人才在職稱問題上未與黨政干部隊伍建立制度銜接，使得大量社會優秀人才因職稱門檻被排除在黨政機關門外；（4）身份限制，有些省市在公開選拔廳局級領導時，明確了黨政機關、國有企事業單位具有處級任職年限人員才能報考，至于私營外企人才連報考資格都沒有；（5）編制限制，當前黨政機關臃腫編制緊缺，導致社會優秀人才進不來，或者進來了因不能解決編制問題，最后還是選擇離開。

社會優秀人才進入黨政干部隊伍還有兩個主渠道，一個是參加黨政領導干部公開選拔，一個是參加面向高學歷人員的黨政干部人才引進項目。這兩個渠道之所以也不通暢，是因為：第一是隨機性很大，沒有形成常態。第二是不具有普遍性，表現為有的省市搞黨政領導干部公開選拔，有的則毫無動靜；有的省市“引博工程”搞得轟轟烈烈，有的省市則聞所未聞。

（三）配套制度難以銜接

一是黨政干部隊伍與社會優秀人才的管理體制難以銜接。當前，黨政干部人才與社會優秀人才難以銜接，一個主要的癥結就在于多元化的管理體制，比如武漢市局級干部歸組織部門管理，形成了“市管干部”，局級以下干部則由各單位管理。而社會優秀人才管理更是存在多頭，比如專業技術人員歸市人事局管理，高級技術工人歸市勞動局管理，大學生就業歸市教育局管理，人才的涉外勞務輸出歸市外經貿委管理，致使管理分散多元，互不通用，甚至有些政策相互矛盾，妨礙了社會優秀人才與黨政人才的制度性銜接。

二是黨政干部隊伍與社會優秀人才考核評價體系難以銜接。黨政干部人才與各類型社會優秀人才各有所長，需要建立不同的專業評價體系。黨政人才的評價重在群眾認可，企業經營管理人才的評價重在市場和出資人認可，專業技術人才的評價重在社會和業內認可。暢通社會社會優秀人才進入黨政干部渠道，需要相對統一的、科學的、客觀的評價指標，但目前黨政干部隊伍與社會優秀人評價體系不統一，包括社會優秀人才內部，諸如企業經營管理人才、專業技術隊伍、社會工作人才、農村實用人才評價體系之間也不統一，導致黨政干部隊伍與社會優秀人才之間難以形成公共交流平臺，難以作出黨政干部隊伍與社會優秀人才之間的橫向比較和鑒別。

三是黨政干部隊伍的退出機制不通暢。暢通社會優秀人才進入黨政機關，必須解決黨政機關隊伍的出口問題。在暢通公務員隊伍的“出口”渠道上，我國推行國家公務員的辭職、辭退制度，但實際操作中仍有不少問題。比如辭退公務員的依據是考核不稱職，盡管《公務員法》對考核規定了“德、能、勤、績、廉”等五個方面的內容，但因難以量化，在具體實施中難免流于形式。另外，《公務員法》并沒有對國家公務員辭職、辭退后所牽涉到的社會保險、重新就業以及住房、戶籍、檔案管理等方面問題做出具體規定，在操作上缺乏相應的配套政策，導致公務員退出機制不暢。在嚴格控制公務員編制，以及公務員退出機制不暢的背景下，社會優秀人進入黨政機關自然困難重重。

四是社會保障體系尚未跟進。近年來，我國的社會保障體系建設獲得了長足發展，但由于現行社會保障制度存在條塊化、碎片化的問題，表現為社會保障制度在不同的地區存在差異，以及企業、機關事業單位社會保障政策制度的不統一，由此造成了社會優秀人才跨地域、跨行業、跨所有制流動選擇的困難。

四、暢通社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道的對策建議

（一）進一步解放思想

一是各級黨委及其組織部門必須樹立科學的人才觀。各級黨委及其組織部門要進一步解放思想，更新觀念，樹立科學的人才觀，打破年齡、學歷、職稱、資歷、身份等對于社會優秀人才進入黨政干部隊伍的不合理限制，在吸納社會優秀人才進入黨政干部隊伍問題上采取“凡進必考”與選任、委任、調任相結合的方式，積極探索“不求所有、但求所用”的聘用方式，讓更多有能力、才干、抱負的社會優秀人才在公共政策與管理上為黨和國家作出自己的貢獻。

二是社會優秀人才必須樹立服務的人才觀。衡量社會優秀人才，不能看他從社會獲得了什么，而要看他為社會貢獻了什么；不能僅從經濟效應的角度看待社會優秀人才的歷史貢獻，還應從社會效應的角度來看待社會優秀人才的歷史貢獻。這也要求社會優秀人才自身必須樹立“全心全意為人民服務”的理念，響應黨和人民的號召，在公共政策與管理上為國家作出自己的貢獻。

（二）進一步改革和完善黨政干部隊伍的準入機制

一是制定社會優秀人才的衡量標準。暢通社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道，必須制定社會優秀人才的衡量標準。社會優秀人才身份各異，且分布在不同行業、不同領域，要制定一個統一的社會優秀人才標準是絕無可能的。在黨委政府指導下，可以首先確定社會優秀人才的共性標準，諸如必須具備專業的知識技能、先進的思想理念，從事創造性勞動，以及在相關領域創造了良好的業績。明確了共性標準之后，組織人事部門可以會同教育部門、勞動部門一起，在不同領域制定有針對性的社會優秀人才標準細則，比如對于專業技術人員而言，可以從職稱、學歷等靜態角度和發表學術論文、主持課題項目、參與技術改造等動態角度相結合的方式來確定社會優秀人才標準。再比如，對于企業經營管理人員而言，可以從職級（靜態角度）和創造的經濟業績（動態角度）相結合的方式來確定社會優秀人才標準。

二是完善社會優秀人才進入黨政干部隊伍的準入機制。暢通社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道，還應根據黨政干部隊伍自身發展的需要來篩選社會優秀人才。以武漢為例，當前武漢市黨政機關需要引進的社會優秀人才，其數量、質量和結構必須與武漢市經濟社會發展相適應，必須與武漢承擔的多項國家發展戰略（中部崛起的戰略支撐點、資源節約型環境友好型綜合改革配套試驗區和東湖國家自主創新示范區）相適應，將熟悉先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業發展急需的社會優秀人才，迅速充實到黨政干部隊伍，從事經濟社會發展相關領域的公共政策管理。對這些緊缺社會優秀人才的考核，需要破除編制、身份、年齡、資歷等陳腐觀念的束縛，重點考察其政治素質是否過硬、公共管理知識是否具備、科研技術是否頂尖、基層工作經歷是否完備、工作業績是否優秀。考核的方式可以靈活多樣，諸如堅持“凡進必考”與選任、委任、調任等相結合的辦法，甚至開辟“綠色通道”，對社會優秀人才直接聘任、重任，使用合格的留任、轉任。

三是拓寬和創新社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道。拓寬和創新社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道，既要暢通現有的渠道和方式，更要積極探索實踐，開辟新的途徑。首先，應在公務員招錄時打破限制。提高社會優秀人才報考公務員的年齡上限，比如考慮放寬至40歲；打破身份限制，允許外資、私營企業的技術、管理人員，以及其他來自領域的社會優秀人才參與報考；降低學歷門檻，更加注重對報考人員能力素質和業績的全面考察等。其次，實現公開選拔領導干部的常態化、科學化、規范化。公開選拔領導干部應實現常態化，將定量職位和考試時間在每年特定時間向全社會予以公布；公開選拔領導干部應實現科學化，做到報考條件科學化、考試科學化、考察科學化，以保證能有更多的社會優秀人才獲得考試資格，并有公平的機會通過干部考察；做到公開選拔領導干部的工作程序規范化，從而保證素質高、能力強的社會優秀人才能選得上來。第三，實行政府雇員制。政府雇員制可以彌補黨政機關自身在法律、金融、規劃、信息等專業領域里的結構性人才缺失，更好地提高公共服務效能。要加快制定相關法律法規及配套制度，使政府雇員制走上規范化和法制化軌道：完善立法（即進一步修改完善《公務員法》，將政府雇員制合法化、制度化，并詳細規定政府雇員的權利和義務、錄用考核、薪酬標準以及政府雇員合同終止、辭退等問題）；完善政府雇員的社會保障體制；嘗試建立戶籍遷移制度；優化人員配置機制，實現政府雇員制與公務員制度的有機整合；強化激勵機制，發揮正激勵的導向作用。第四，實行合同制管理。通過合同制管理的方式招募社會優秀人才及其團隊來承擔某個課題項目，黨政機關只需要在項目完成之后支付相關費用即可。在合同管理制中，不必將社會優秀人才改變為公務員身份，黨政機關即可提高工作效率，降低行政成本，是真正體現了“不求所有、但求所用”的大人才觀。

（三）建立社會優秀人才進入黨政干部隊伍的配套機制

一是建立人才評價機制，實現社會優秀人才與黨政干部人才合理流動。人才評價體系是人才工程建設的重要組成部分，是能否正確選人、育人、用人的關鍵。《中華人民共和國公務員法》第十四條規定“公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。”因此，公務員隊伍就應根據這樣一個職位類別分別建立管理類、專業技術類、行政執法類人才評價體系。當前，社會優秀人才的社會評價體系尚未建立。暢通社會優秀人才進入黨政干部渠道，可以考慮將集體、民營、外資企業的經營管理人才、專業技術人才大致區分為管理類和專業技術類，并以此分別建立管理類和技術類人才評價體系。農村實用人才和社會工作者，可以考慮將其納入綜合管理類人才評價體系，從而實現與黨政機關內部不同人才體系的銜接。制度銜接之后，各類社會優秀人才一旦進入黨政干部隊伍，就可以根據細化之后的管理類、專業技術類、行政執法類公務員人才評價體系分別對其進行考核評價。

二是疏通黨政干部隊伍出口，建立黨政干部隊伍退出機制。要采取切實措施，疏通黨政干部隊伍出口，為暢通社會優秀人才進入黨政領導干部隊伍提供現實可能。加大年度考核力度，真正做到“能者上庸者下”，如此既能純潔公務員隊伍，又可調動在任公務員的積極性；鼓勵年老體弱的黨政干部離崗休養或提前退休，空出編制、職位用于吸納新的社會優秀人才；建立黨政干部隊伍流動機制，制定優厚政策，鼓勵黨政干部到其它部門和行業建功立業。同時對淘汰出公務員隊伍的人員要建立養老保險制度，以減少疏通出口的工作阻力和難度，為更大范圍吸納社會優秀人才提供制度保證。

三是建立健全公務員激勵機制。實施公務員分類工資制，建立專業公務員激勵制度。為了吸引和留住大批高素質的公務員專業人才，必須實施公務員分類工資制，即考慮以不同行業、崗位、績效來設定公務員工資。如果沒有建立有效的激勵機制，即使在錄用職位上設計了專門技術類職位，優秀的專門技術人才還是不會來競爭這樣的職位。因此，公務員工資實施分類之后，還應引入市場機制，否則政府在與企業爭奪人才的過程中必然處于劣勢，政府人力資源結構將繼續處于失衡狀態。

四是完善社會優秀人才進入黨政干部隊伍的社會保障機制。由于社會保障制度在不同的地區還存在較大差異，以及企業、機關事業單位社會保障政策制度不統一，造成了社會優秀人才進入黨政機關面臨著社會保障制度的銜接障礙。因此，我們還應進一步完善社會保障運行機制，提高社會保障的統籌層次，建立起行政、事業、企業和自由職業者的社會保障銜接制度，健全社會保障監督體系，打破“條塊化、碎片化”社保體制對于人才流動的禁錮和制約，有效降低人才流動的社會成本。只有進一步解決好這些問題，才能實現各類優秀人才的合理流動，才能為社會優秀人才進入黨政干部隊伍消除后顧之憂。

參考文獻：

[1] 中共中央，國務院. 國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）[EB/OL]. http:news.Xin huanet.com / politics/ 2010-06/ 06/ c_12188202 .htm.

[2] 曾繁正.人事行政管理學[M]. 北京：中國人民大學出版社,1998:103.

[3] 武漢市委，市政府.武漢市中長期人才發展規劃（2010—2020年）[EB/OL] . http://www.wh12333.gov.cn/publish/rbj/C1201012231444340007.shtml.

責任編輯 何成學

Investigation on Absorbing Talents for Partys Construction

——Take the Sub-Provincial City Wuhan as Example

1.MING Tingquan 2.YANG Shengyun

(1.Party School of Wuhan City Committee of C.P.C.Wuhan Hubei430023;

2.Organization Department of Wuhan City Committee of C.P.C. Wuhan Hubei430010)

Abstract: Whether the talents who have different backgrounds can be attracted to be members of the Party and government really matters the improvement of the cadres structure and the enhancement of governments capability to social and economic management, even matters the whole nation. Currently, there are some obstacles to fulfill this project, thus, it is needed to emancipate the mind and reform further, and perfect the mechanism, expand the path for attracting talents and build the relevant mechanism for evaluation and motivation.

Key Words: the Communist Party of China, talent, cadres of Party and government, path, Wuhan