黑龍江省農民工宅基地權益保護問題研究

范玲,劉磊,婁凌燕

摘 要：宅基地不僅是農民工以集體經濟組織成員身份享有的一種社會保障手段，更是法律賦予其的一項財產性權利。然而在現行的宅基地制度下，社會保障功能的堅守與財產權利的追求之間產生了明顯的分歧，影響了農民工宅基地權益的有效實現。因此，完善宅基地制度以充分保護黑龍江省農民工宅基地權益，對于黑龍江省經濟社會和諧發展意義重大。

關鍵詞：農民工；宅基地；權益保護

中圖分類號：F321.1文獻識別碼：A文章編號：1673-291X（2012）02-0179-02

一、 問題的提出

據黑龍江省人民政府公布的數據，2010年，黑龍江省有108.7萬農村勞動力舉家外出從業；農村常住戶家庭中有過外出從業經歷的勞動力達到121.7萬人。2010年底，農村從業勞動力總人數為1 328.1萬人，其中，外出就業的農村勞動力達到230.4萬人。在其從業過程中呈現出“四高”、“四低”特征：即從業收入逐步提高、勞動強度高、男性青壯年比例高、“兼業”程度高，社會保障覆蓋率低、生活質量低、勞動合同簽訂率低以及文化程度低。為了追求更高的生活品質，改善生活狀況，為數眾多的農民放棄農業生產而進入城市務工，相應地就面臨著家鄉宅基地的空置問題。因此，這部分進城務工人員急需切實實現自己的這部分財產性權利，以全面提高其生活水平。

然而，在現行的宅基地制度下，宅基地使用權不得流轉，也不能成為銀行貸款的抵押物，農民工有效融資途徑嚴重受阻。以上種種原因導致農民工閑置的宅基地只能是任其閑置，合法的財產性權益得不到很好的實現。

二、黑龍江省農民工宅基地使用權的權利現狀

（一）宅基地閑置嚴重

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。然而，農村的實際情況并沒有完全遵守法律法規的相關規定，體現在雖然農村一戶一宅還占絕大部分，但出于集體經濟組織內部的買賣、繼承以及宅基地違規審批，擁有兩處住宅或者兩處以上住宅的也在兩成以上。且因進城打工的農民工數量不斷增加，超標準被占用的宅基地被部分閑置出來，使得黑龍江省部分地區出現了“空心村”現象。由于法律禁止宅基地使用權的流轉，因此也只能是任其閑置。據統計，目前全國2億多畝宅基地中至少有 2 000萬畝處于閑置狀態。黑龍江作為農業人口大省情況也是如此。

（二）非法流轉狀況堪憂

財產性權利主體對自有財產性權利有著強烈的增值沖動，對于進城務工收入水平相對較低的農民工尤為如此。但是，在現行的宅基地管理體制下，宅基地的流轉并不順暢。

雖然《土地管理法》并未明確禁止農村村民出賣房屋，但是宅基地使用權卻是禁止流轉的。而且2008年正式發布的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定：“農村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房。”這就導致農民工閑置在家鄉的房屋以及房下宅基地只能處置給本集體經濟組織的成員。然而，集體經濟組織成員的宅基地是可以通過申請而無償取得的，這個市場交易并不活躍。因此，為了追求更高的財產性權益，農民工將眼光瞄準了集體經濟組織外部。由于限于法律以及政策的限制，就只能采取隱性的非法交易形式進行宅基地的流轉。

針對日益泛濫的宅基地“地下”交易，國土資源部在2009年指出，“小產權房”實質是違法建筑，違反土地管理法律，違反城鄉規劃、建設管理的法律，違反相關政策，各地要嚴格依法查處大量存在的“小產權房”等違法用地、違法建筑行為。進而使得農民工宅基地權益維護面臨危機。以此為出發點，黑龍江省域各地市大力開展“小產權房”的清理工作。例如，2011年哈爾濱市按照“拆除房屋改上限罰款、沒收建筑改沒收違法所得”的原則和方式，對歷史形成的已居住使用的小產權房實施查處，力爭徹底終結哈爾濱市小產權房違法建設歷史。

（三）宅基地財產權利利用不理想

由于宅基地流轉的限制，農民工已不能將宅基地合法地出售來賺取房地產增值的收益，而是只能在保有權利標的的情況下尋找出路。因此，當進城務工的農民工急需創業資金或是回鄉務農的農民工缺乏農業生產資金時，就寄希望于將宅基地進行抵押借款。但是又囿于《物權法》的限制而不得實現，因此就只能將宅基地死死地作為“住宅”基地而加以利用。而作為發放貸款的銀行類金融機構也不得不放棄優質的抵押資產，而采取人保的方式對農戶發放貸款。也就是說，如果農民的宅基地不能自由流轉，則房屋的價值將大打折扣，農民進城只不過是一個由農民到城市貧民階層的轉化，由此給各級政府帶來必須長期面對的一系列社會問題。

三、黑龍江省農民工宅基地權益實現的影響因素

經考察黑龍江省農民工宅基地權益保護的現狀后發現，影響農民工宅基地權益更好實現的因素主要有以下幾項。

（一）戶籍制度的羈絆

誕生于20世紀60年代的宅基地使用權制度，是以城鄉二元戶籍制為基礎、限制城鄉人口流動為初衷、實現重工業優先發展戰略為最終目標而做出的一種制度安排，也是為了保障農民的生存權益、保障低收入的農民實現“居者有其所”目標的一種社會保障手段。因此，不允許宅基地使用權主體將宅基地轉讓或者抵押，也不允許城鎮居民取得宅基地，通過這樣的手段保障宅基地使用權的維系。但是時至今日，卻成為了加重城鄉二元分割態勢的一道壁壘，而且還將宅基地使用權這項財產性權利進行了“固化”，并進一步羈絆了農民市民化的腳步。

（二）社會保障體系不健全

影響到黑龍江省農民工宅基地權益更好實現的另外一個關鍵因素乃是社會保障體系的不健全。黑龍江省農村的社會保障體系存在著保障項目少、社會化程度比較低的問題，社會保障項目仍局限在基本的社會救助上，至今還沒有覆蓋到工傷、失業以及生育保險，農民的生活來源基本依靠土地。因此，宅基地仍是農民實現社會保障的一個有效手段。如果徹底還宅基地以普通財產性權利的原本面目，取消轉讓以及抵押等等方面的限制，農民一旦失去土地，將會有可能使得農村村民失去最后的社會保障屏障，影響社會的和諧穩定，進而引發嚴重的社會問題。因此，在政府還無法承擔起廣大農民社會保障義務的時候，自然不會放松對宅基地流轉的限制，否則將給政府帶來巨大的壓力。由此也就產生了社會保障目標與私人財產權利之間的強烈沖突。

（三）法律制度缺失

目前，規制宅基地使用權的法律規范主要有《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》，還包括一部分部門規章和地方性法規，例如，國務院辦公廳1999年發布的《關于加強土地轉讓管理炒賣土地的通知》、2008年《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》、國土資源部發布的《關于加強農村宅基地管理的意見》、2010年中共哈爾濱市委和哈爾濱市人民政府下發的《關于全面推進農村產權制度改革的實施意見》、2009年4月7日大慶市政府8屆23次常務會議討論通過的《大慶市區農村宅基地管理辦法》等。雖然立法層次相對比較豐富，但其中卻存在著基本法律規范過于原則化、個別條款語焉不詳甚至是法律沖突等問題，而部門規章和地方性法規又都是按照基本法律制定的具體操作規范，并不得對于基本法律有根本性的突破，這些都使得宅基地權益全面高效的實現缺乏可靠法律依據。

四、加強農民工宅基地權益保護的對策建議

（一）改革現有戶籍制度

當然一步到位地取消城鄉二元戶籍制度不太現實，因此，具體做法是在保持現有城鄉戶籍制度框架的前體下，逐步取消與戶籍制度掛鉤的各種制度性約束，使戶籍只作為居民身份和居住以及家庭狀況的記錄。另外，弱化農民工進城落戶的條件。逐步完善宅基地的有償退出機制，對于已經在城市取得住房的農民工準許其申請閑置宅基地的有償退出，對于住房及其構筑物、附著物以及宅基地使用權給予一次性補償，并對其在城鎮購置房產時給予一定的補貼款。

（二）加大社會保障力度

全面完善農村社會保障體系建設，擴大農村社會保障的覆蓋范圍以及保障程度，并逐步完善農民工工資保障制度，規范用工企業保證金制度，確保進城農民工工資水平的不斷提高以及有效實現，以此減輕農民工對于宅基地保障手段的過度依賴。同時，加強農民工、企業乃至政府的三方合作，走出保障困境。

（三）完善法律體系建設

完善的法律體系乃是農民工宅基地權益保護不可或缺的一環，雖然《物權法》并未就宅基地財產權利的行使作出具體、突破性的規定，但是卻已經將宅基地使用權界定為一種財產性權利。因此，目前就需要繼續完善《土地管理法》消除其中的條文沖突，明確宅基地使用權流轉要件，并明確宅基地可有償使用。地方政府則需在上位法律規范的指導下，從地方實際情況出發制定地方性法規。

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[責任編輯 高惠琦]