我國外來物種入侵問題法律解析

于鈞泓 高桂林

[摘要]外來物種的引進是一把“雙刃劍”，它們在幫助解決環境問題，豐富人們生活的同時也夾帶各種隱患，許多外來物種演化成了入侵物種,對中國經濟和生態環境造成了巨大危害。由于缺乏專門的立法措施和配套機制，以及人們缺乏外來物種入侵問題的正確認識，物種入侵問題已愈演愈烈嚴重影到了我國的生物多樣性和社會經濟生活。本文將從我國的法律規制現狀，借鑒外國立法實踐經驗的同時，對我國的外來物種入侵問題提出建設性意見，更好的保護自然生態系統和社會經濟秩序。

[關鍵詞]外來物種入侵法律

2012年7月7日我國廣西省柳州市發生了一次“食人魚傷人事件”。一位當地居民在柳江河被3條兇猛的魚咬傷，據調查這種俗稱為水虎魚、食人鯧的“食人魚”原產于亞馬遜河，是食肉性淡水魚，富有攻擊性，最早是作為熱帶觀賞魚被引入我國境內，其適應能力強外加缺少自然制約的因素及天敵，被棄野外后迅速繁殖，蠶食當地生態環境。這次事件把人們的目光再度轉移到外來物種入侵問題上來，隨著我國市場經濟的對外發展, 外來物種入侵現象也呈攀升態勢，已給我國造成了非常嚴重的自然生態問題和社會環境問題。，國務院副總理李克強于2012年6月4日召開了中國生物多樣性保護國家委員會第一次會議，指出了我國在生物多樣性方面面臨的問題，同時要控制外來物種入侵問題，保護稀有物種。可見治理外來物種入侵已成為包括政府在內社會各界廣泛討論的話題，但如果不從法律手段對外來物種引進及物種入境進行嚴格的法律規制，該問題將得不到切實有效的解決。

一、外來物種入侵的途徑及危害

到底什么是外來物種入侵？世界自然保護聯盟曾給予下過定義,外來物種入侵又叫生物入侵,是指外來物種在自然、半自然生態系統或生態環境中,建立獨立的種群并威脅到當地生物多樣性的過程。由此我們得知，外來物種侵入當地生態系統，并建立了物種族群，打破了原有的生態平衡和影響了當地的社會經濟環境。

1.外來物種入侵的途徑

按照是否有人類行為參與外來物種入侵的途徑一般可以分為自然因素造成的外來物種入侵和人為因素造成的外來物種入侵。人為因素帶來的外來物種入侵，還可以根據主觀意圖分為有意引入和無意引入。

(1)自然傳入

自然傳入是指某物種借助自然力或通過特定媒介，轉移并擴散到原分布區域以外的領域，并加入該原分布區域以外的領域的生態系統，通過繁殖建立種群，改變當地原有自然景觀或給當地生物群造成破壞的外來物種入侵方式。如禽流感病毒可以借助的候鳥的遷徙傳播世界很多地方。

(2)有意引入

有意引入是指人類基于自身某種需要或其他目的將某個物種轉移到其原分布范圍以外的區域(授權或未經授權活動都包括)。這是外來生物入侵的最主要的誘因，這些入侵物種由于突破了原生存環境和食物鏈，在缺乏天敵制約的情況下泛濫成災。一般表現為作為牧草或飼料、作為觀賞植物、綠化景觀或用于藥用植物而引入植物；作為寵物或動物園展覽對動物種類的需求而引入等。

(3)無意引入

無意引入是指某個物種借助人類或人類交通運輸工具,轉移并擴散到其原分布區域外的地方,結果造成的非有意的引入。這種引進雖然是人的行為致使，但在主觀上并沒有主動行為的意愿，只是無意識地憑借人類貿易交換活動、交通工具(火車、汽車、船舶、飛機)、旅游運輸、建設開發、貨物或服務快遞、郵寄信件等活動誤夾帶了入侵物種，如隨著進口貨物包裝箱進入我國的松材線蟲等。

2.外來物種入侵的危害

(1)破壞生態系統

在過去的 50 年里，人類因為外來物種的入侵已經失去了幾十萬種生物。這些入侵生物在掠奪本地資源的同時通過排斥和競爭形成大面積單優群落沖擊當地生態系統。例如麥穗魚和鰕虎魚在引入后以本地魚卵為食，造成本地魚類急劇減少。外來物種入侵還會擾亂生物基因。例如一些植被群落會被入侵物種滲透分割，造成近親繁殖或者遺傳變異；有些入侵種還會與本土物種雜交，造成不可挽回的損失。外來物種入侵也會對景觀造成破壞，最終改變當地原有的自然風貌。

(2)造成經濟損失

外來物種入侵給我國造成的經濟損失每年達574億元人民幣，美洲斑潛蠅的防治費就需4.5億元。而美國、印度、南非這3個國家曾公布其受外來入侵物種造成的經濟損失均在800億美元以上。英國曾經為了除草投入3.44 億美元。

(3)威脅人體健康

很多人類社會既有的傳染病都來自物種入侵，這些入侵物種本身是病毒攜帶體或病原，嚴重危害人類的健康和生存環境。毒麥入侵我國后不僅降低了麥類的產量和質量還容易被誤食后麻痹動物中樞神經,引起中毒,輕者會有頭暈、昏迷、嘔吐、痙攣等癥狀;重者則中樞神經系統麻痹甚至死亡。

二、外國防治外來物種入侵的法律治理措施

1.日本

日本島狀的地形特征使其生態系統更加脆弱，一些外來物種通過競爭并排擠當地物種的方式建立種群，甚至與當地物種進行雜交不僅破壞基因還產生更加難以消滅的生物。有些有毒有攻擊性的物種還對人類生活或健康造成傷害，嚴重影響人們生活和經濟發展，因此日本政府對自然環境的保護也格外重視。日本將外來物種分為入侵性外來物種、尚未歸類的外來物種和不需要注明類別名稱的生物體，并施以不同的措施。在2004年之前，對日本外來物種入侵問題沒有單獨立法，而是分散于各種法律中，例如《植物保護法》、《進口植物檢疫條例》、《家畜傳染病預防法》、《自然公園法》、《農田土壤污染控制法》、《森林法》、《自然環境保護法》、《保護和飼養動物法》、《內外陸海洋環境特色措施法》、《野生動植物瀕危物種保護法》、《野生動植物保護和獵捕法》等。2004年6月頒布2005年6月生效的《外來入侵物種法》規定了禁止放生外來入侵物種，還明確劃分了防治機構在實施防治措施過程中的權力與義務，并對造成破壞者的責任及防治過程所造成損失的彌補措施、資金來源等方面作了詳細規定。未分類或定性的外來物種，要求在進口之前由主管大臣6個月內做出裁決，否則禁止進口。對“肇事”的個人和機構也做出了明確的處罰決定。

2.新西蘭

新西蘭是對物種入侵管理嚴格的國家的典型，不僅對外來物種入侵有非常全面的立法，而且立法的高度和力度也值得國際上其他國家學習。其中《生物安全法》就要求實行外來物種或者外來物種產品申報制度，植物以及植物產品都要符合相應的健康標準，違者要處以罰款或5年勞役。所有入境旅客的行李都要經過手檢或者X光掃面，如果檢出未申報的動植物檢疫違禁品（包括疏忽漏報情形），該旅客會被當場罰款200新元;若主觀故意，就會被起訴，被單處或并處10萬新元罰金和5年以下監禁。1999年7月農林部成立了生物安全性機構，負責邊界控制； 2003年8月又公布了《新西蘭生物安全策略》。總而言之，新西蘭建立了非常完善高效的生物安全框架，具體包括: 中央和地方協作監控;設置包括監督、邊境控制、邊境之前和之后控制在內的全方位生態安全行動以及各種生態安全目標。這種生態安全框架在實踐中效果顯著，使新西蘭很大程度上遏制住了外來入侵物種，降低了對社會和經濟的損害。

3.美國

美國對物種保護開始的較早，一直走在世界前沿。《非本地物種法》在1990年頒布，1990年10月29日通過的《外來有害水生生物預防與控制法》確立了個人責任問題。該法為了控制外來水生生物通過壓艙水傳播還特別成立了水生生物有害物種特別工作組。1999年美國克林頓總統簽署了一系列總統令，其中的第13112號《入侵物種法令》就與入侵物種有關，并于當年成立了聯邦外來入侵物種委員會來專門管理相關事宜。克林頓總統代表聯邦政府給予抵抗外來物種的支持，特別保證了財政投入。總統命令起到了敦促有關職能部門間理事會制訂出切實的入侵物種治理計劃，研究新的控制手段，加大科研投入，制止引入入侵物種并加快恢復原來生態環境。并且，總統令還任命國家入侵物種管理委員會有權進行下列活動：監督總統令的執行;支持野外工作條件的計劃；修訂國際建議;制定環境政策及規劃的指南；建立入侵物種威脅的監控網；開發網站為基礎的信息網絡:制定國家范圍的入侵物種管理計劃。這些是美國在防治外來物種入侵上的劃時代舉措。

4.英國

英國在防外來物種入侵方面的法律法規與其他發達國家相比更加分散，主要為了農業的保護，目前涉及外來物種入侵的有《瀕危物種法》、《野生生物和鄉村法》、《環境保護法》。《野生生物鄉村法》就將釋放動物或縱其逃逸設定為違法行為。《環境保護法》還將供外來植物物種繁殖的土壤歸為應當加以控制和管理的廢物。

5.澳大利亞

澳大利亞處于南太平洋，由于大量移民和海上交通運輸貿易的發達，外來物種入侵問題給當地生態環境造成了嚴重的破壞，引起了澳大利亞政府高度關注。《國家雜草策略》與《壓艙水管理指南》是對外來物種入侵問題解決產生重大影響的兩部法律。這兩部法規內容完善、規則具體，操作性強，建立了科學的風險評價系統，實踐中取得了良好的效果。同時，澳大利亞政府還加大了財政投入，培育相關專業人員，提高他們應對外來物種入侵問題的專業技能以及進行社區環保知識宣傳工作，促進公眾參與建設。

三、我國外來物種入侵法律規制現狀與不足

1.法律規制現狀

我國目前還沒有對外來物種入侵進行專門立法，只是通過一些零散的相關衛生檢疫法、環境與資源保護法等法規、條例來規范外來物種入侵。主要分為以下幾種：

(1)動植物衛生檢疫法律法規

動植物衛生檢疫的法律法規中體現外來物種入侵的有：《進出境動植物檢疫法》(1992)、《進出境動植物檢疫法實施條例》(1996)、《植物檢疫條例》(1983年頒布、1992年修訂)、《植物檢疫條例實施細則(林業部分)》(1994)、《植物檢疫條例實施細則(農業部分)》(1995)等。

依據檢疫法的相關規定，檢疫機關的職責大多為收集并檢驗疫病、傳染病，但是像陌生外來物種的檢驗也只是鎖定在是否有傳染病范疇，但是一些外來入侵物種在入境初時往往查不出危害，只有在長期觀察下才能顯現出消極作用，例如美國青蛙，俗稱“牛蛙”，若跑到野外繁殖會嚴重威脅其他生物的生存，因此只對外來物種進行病疫檢驗有很大的局限性。

(2)自然資源和環境保護方面的法律法規

環境與資源保護法律法規中涉及外來物種入侵的的有: 《植物檢疫條例》(1992) 、《國境衛生檢疫法》(1992)、《森林法》(1984 年制定，1998 年修改)、《環境保護法》(1989)、《進出境動植物檢疫法》(1991)、《野生動物保護法》(1988)、《陸生野生動物保護實施條例》(1992)、《水生野生動物保護實施條例》(1993)、《種畜禽管理條例》(1994)、《野生植物保護條例》(1997)、《動物防疫法》(1997)、《漁業法》(1986年制定, 2000年修改)、《海洋環境保護法》(1999)、《農業轉基因生物安全管理條例》（2001）、《農業法》(2002) 、《種子法》(2004)、《水生生物增殖放流管理規定》(2009)等。《森林法》第二十二條規定：“各級林業主管部門負責組織森林病蟲害防治工作。林業主管部門負責規定林木種苗的檢疫對象，劃定疫區和保護區，對林木種苗進行檢疫。”2000年的《種子法》第49條也提到相關內容，“進口種子和出口種子必須實施檢疫，防止植物危險性病、蟲、雜草及其他有害生物傳入境內和傳出境外，具體檢疫工作按照有關植物進出境檢疫法律、行政法規的規定執行。”

(3)我國加入的國際公約

我國加入了《瀕危野生動植物種國際貿易公約》、《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》、《拉姆薩爾公約》、《植物保護公約》、《瀕臨野生動植物種國際貿易公約》、《與貿易有關的知識產權協定》、《國際植物新品種保護公約》、《糧食和農業植物遺傳資源國際約定》等國際條約，其后又制定并發布了《生物多樣性保護行動計劃》、《生物多樣性國情研究報告》、《中國履行生物多樣性公約國家報告》一系列相關政策。我國現己加入保護物種國家行列，堅持履行所加入國際公約，積極參與并推動全球保護物種行動，進行廣泛國際交流與合作，切實保護持續生物多樣性。

(4)政府相關措施規劃

我國政府對外來物種入侵制定具體措施規劃有：《全國生態保護綱要》、《關于加強外來入侵物種防治工作的通知》、《全國生態環境保護“十五”計劃》、《全國生物物種資源保護與利用規劃綱要》、《生態功能保護區規劃編制大綱》以及《國家林業局關于加強野生動物外來物種管理的通知》等。2010年，國務院成立了“2010國際生物多樣性年中國國家委員會”，確立了《國際生物多樣性年中國行動方案》和《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃(2011—2030年)》。

2.我國法律規制的缺陷

(1)立法理念滯后，法律體系不完善

我國沒有有關外來物種入侵方面的專門法律，多散見于一些低位階的規范性文件當中，缺乏國家層面的立法，外來物種入侵問題也不能得到強有力的解決。在《引進林木種子、苗木、及其他繁殖材料檢疫審批和監管規定2003》、《引進陸生野生動物外來物種種類及數量審批管理辦法2005》、《關于加強外來物種防治工作的通知2003》、《國家林業局關于加強野生動物外來物種管理的通知2001》中對入侵物種進行了針對性的規定，但作為部門規章和指導性文件不具有普遍約束力，在實踐中執行也僅限于部門之中。我國《環境保護法》第二十條規定：“各級政府應當加強防治植被破壞、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展。”這也只是進行原則性的規定，無具體的實施規則，實踐中無操作性可言。外來物種入侵的散亂性規定，缺乏統一的專門立法和完善的法律體系直接導致這一問題的長期存在。我國長期立法上的缺失也使得現有法律在立法理念上與時代要求的背離，當今時代的理念是和諧自然與社會，人類可持續發展。但縱觀我國現今部分法律的規定，顯示出我國在立法理念上的滯后。如《植物檢疫條例》第1條的規定：“為了防止為害植物的危險性病、蟲、雜草傳播蔓延，保護農業、林業生產安全，制定本條例。”《進出境動植物檢疫法》第1條規定：“為防止動物傳染病、寄生蟲病和植物危險性蟲病、雜草以及其他有害生物傳入、傳出國境，保護農、林、牧、漁業生產和人身體健康，促進對外貿易的發展制定本法。”據此我們得知，這些法律的立足點是人類健康和經濟發展，并沒有涉及生態系統保護和生物多樣性的保護。科學理念的缺失，環保工作就會顧此失彼，外來物種入侵問題也不能得到合理解決。

(2)政府職權劃分不明，配套機制欠缺

外來物種入侵問題涉及政府部門廣泛，涉及海關、農、林、牧、漁、質檢等部門，但目前我國的政府機構設置中并沒有專門的外來物種入侵統一監督管理機構，各個部門在其權力范圍內行政。同時部門之間還存在職權劃分不明，在出現問題時法律責任的承擔也難以實現。我國在外來物種入侵刑事責任和民事責任承擔方面也沒有規定。無法律責任做保障，義務的履行也顯得蒼白無力。環保部門作為環境保護的重要國家機關，在《環境保護法》中卻沒有涉及外來物種相關問題的規定，甚至概念也沒有涉及。根據《植物檢疫條例》第2條的規定，林業主管部門和農業主管部門指導全國檢疫工作的進行，但卻沒有對具體職責進行劃分，職權之間的重合導致部門之間的利益沖突和實際操作的混亂。我國各部門風險評估制度標準不統一，導致事實認定的不統一；外來物種目錄規定不全面，也沒有將影響生態系統和生物多樣性的其他物種列入其中。

(3)宣傳力度低，缺少公眾參與

我國民眾目前環保意識相對較低，尤其是對外來物種入侵問題的正確認識不夠。有的民眾基于動植物保護的錯誤認識，將外來危害性物種進行放生，其實犯了重大錯誤。有的企業缺乏環保意識，在從事商事交易時也引來了外來物種入侵問題。同時外來物種入侵相關知識的宣傳力度低，缺乏有效的宣傳機制，在應對具體外來物種入侵突發事件時，社會公眾甚至相關行政人員不知如何處理。政府環境信息公開制度的不完善，公眾參與路徑的不暢通都是外來物種入侵日益突出的重要原因。

四、我國具體完善措施

外來物種入侵問題的產生是多方面因素共同作用的結果，同樣地，問題的解決也需要社會經濟各方面的有機配合，完善的法律制度無疑是解決這一問題的有力途徑，筆者將就法律制度的構建提出自己的建議。

1.轉變立法理念，進行專門立法

社會的和諧、可持續發展要求處理好人與自然的關系，人類的健康發展需要友好環境的存在。外來物種入侵問題已嚴重影響了我國的社會經濟發展，正確處理好這一關系問題，需要我們在立法理念上進行轉變，制定科學完善的法律體系。疾病的傳播與蔓延能夠影響社會的穩定發展，同樣的生物多樣性的破壞也在摧毀人類賴以生存的基礎。轉變我國在立法理念上的滯后局面，樹立科學的立法理念才能在根本上解決外來物種入侵問題。

我國沒有制定專門外來物種防治措施的法律，由于缺乏問題解決的針對性和法律規定的寬泛，使得我國的相關法律法規在外來物種入侵問題面前也顯得空洞無力。相比日本、新西蘭等國都有專門的立法，因此要盡快制定專門的外來物種入侵防治措施法律，建立完善統一的法律體系，細化具體實施規則才能保障外來物種問題的解決。同時制定專門的立法與國際接軌，履行我國的國際義務，加強國際合作。

2.明確政府職責，建立配套機制

政府是法律的執行與貫徹機關，明確政府的權力與職責是外來物種入侵問題解決的重要因素。外來物種入侵的問題的解決需要政府各部門的有機配合與運行，進行合理明確的職權劃分是政府工作有序進行的必要條件，同時也是法律責任救濟的依據所在。政府工作的推進和外來物種入侵問題的解決也需要相關配套機制的完善，在法律救濟方面明確政府、社會組織和個人的法律責任，確立合理的歸責原則，承擔相應的行政責任、民事責任和刑事責任。建立嚴格統一的風險評估制度和詳細的外來物種目錄制度，從而在源頭上進行控制，加強對外來物種入侵嚴重區域的監測力度，制定及時效率的事發補救措施。

3.加大環保宣傳，引導公眾參與

人為因素是外來物種入侵產生的最重要原因，由于缺乏對外來物種入侵問題的正確認識，導致公眾隨意的攜帶和種植外來物種，任意的對外來物種進行放生。加強對公眾外來物種入侵相關知識的宣傳，建立環保知識普及宣傳推進機制，從市區到社區，從城鎮到鄉村，使其明曉外來物種入侵問題的嚴重性；重視政府在環保宣傳方面的引導作用，加大專業人員的培育財政投入；客觀真實的對自然環境信息進行公開，建立通暢的公眾參與機制，提高公眾的參與熱情，協助政府對外來物種問題進行監督，積極配合政府工作的推進；鼓勵企業主動承擔環境責任，規范企業商事行為從而最終達到對外來物種入侵問題的有效防治。

五、結語

外來物種入侵問題日益突出已成為我國社會焦點問題，由于現今立法理念的滯后和相關法律制度的不完善，該問題長期無法得到有效的解決。堅持科學發展的立法理念，制定專門的外來物種入侵防治措施法律，完善相關配套機制，提高政府行政效率和公眾環保意識。目前外來物種入侵問題已引起公眾和政府的高度重視，筆者堅信我國的外來物種入侵問題最終會得到解決。

參考文獻：

[1]《李克強在中國生物多樣性保護國家委員會第一次會議上的講話》.環保部2012年6月27日，http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201206/t20120627_232420.htm

[2]楊新瑩著.外來物種入侵法律問題研究.環境研究與檢測.2008年6月第21卷第2期第53頁

[3]《人兔之戰——澳大利亞兔災》.人民網2010年10月14日http://zj.people.com.cn/GB/12954118.html

[4]朱金兆.關于防治外來物種入侵的立法思考.蘭州大學2007，第21～22頁

[5]龔海珍.防止外來物種入侵的法律對策.中南林業科技大學學報(社會科學版),2008年第5期，第42～44頁

[6]常雪艷等.美國的外來生物入侵現狀和防控策略.檢驗檢疫科學,2008年第1期，第63～64頁

[7]張春風等.《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》解讀.環境保護2010年第19期，第8～10頁