農村金融機構改革與小額貸款業務發展

田曼曼 李萬明

小額信貸作為一種有效的扶貧手段，它的實施雖然在一定程度上提升了農村經濟的發展，然而，對農村金融機構以及廣大農戶和農村微小企業來說，無論從貸款發放的角度，還是從取得貸款的角度，農村小額貸款仍面臨諸多的短板和瓶頸制約。要發展農村經濟、促進農業生產、提高農民收入，就必須進行農村金融機構的改革，促進農村小額貸款業務發展。

一、農村金融機構發展現狀

農業與農村的發展離不開金融的支持，而我國的農村金融體系是一種很典型的不發達的、以銀行中介為主的金融體系。目前構成我國農村金融組織體系的主體是中國農業發展銀行、中國農業銀行、農村信用合作社三大金融機構，作為主要面向中國農業、農村和農民的金融機構，它們共同形成了一種政策金融、商業金融與合作金融分工協作的農村金融格局。除此之外，郵政儲蓄機構、保險公司、信托投資公司、農村合作基金、小額信貸以及非正規的民間私人借貸組織等也在農村從事著一定的金融活動。

雖然，農村中從事農村金融的機構并不少，并且近幾年農村各類新型金融機構也較快地發展，但長期以來農村金融服務處于低層次、低水平階段的總體格局并沒有完全改變。

1.農村金融機構布局十分不平衡。形式上看：20世紀90年代初已初步形成了以農村信用社為基礎。農行和農發行政策金融各司其職、彼此分工且相互配合的農村金融體系。但實質上。自20世紀90年代末到本世紀初，工、農、中、建四家國有商業銀行的機構和資金紛紛撤出農村地區，許多基層支行變成只攬存不批貸的“儲蓄銀行”，用于縣區及以下鄉鎮的貸款總額直線下降。我國唯一的農業政策性金融機構─農業發展銀行基本上只負責糧棉油收購資金的發放和管理，其支持農業發展職能名不副實。郵政儲蓄機構通過農村機構，將大量農村資金抽走。而在本輪農村金融改革中涌現出來的小額貸款公司、村鎮銀行等新型金融機構，其誕生地和經營網點一般也是在經濟相對較為發達的地區和集鎮，為經濟欠發達地區和邊遠地區服務的金融機構十分有限。

2.農村金融服務品種單一，服務水平都相對較低。在業務品種上依然以存、貸、匯老三樣為主。目前，農村金融服務需求逐步多樣化，一般農戶的小額信貸與龍頭企業的大規模資金需求并存；普通的存貸款服務與各類銀行卡的支付結算和理財等服務需求并存，而現有的農村金融服務品種很難使這些方面得到有效的滿足。

3.小額農貸業務基本上仍由農村信用社一家獨攬，農信社機構成為普通農戶唯一資金支持者。從目前實際情況看，不但國有商業銀行及農發行等大銀行不愿意發放農戶小額貸款業務，就是后起之秀如小額貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社也有“嫌貧愛富”的苗頭和跡象，即對城鎮工商企業或個體工商戶態度比較積極，而對普通農戶和農業貸款需求縮手縮腳甚至于“退避三舍”。

二、農村金融機構發展小額貸款業務的制約因素

1.農戶信用觀念差、信貸風險大、放貸成本高。在農信社業務開展之初，由于之前政府部門教育引導不力、信用社宣傳教育不夠以及農民自身誠信意識不足等原因，導致部分農戶對小額農貸的認識誤差。致使導致農信社資金無法及時回收，使整個農村信用環境一落千丈。較差的信用環境會給農村金融機構經營造成很大的風險，及于此，其他金融機構一直視農戶為信用邊緣群體。信貸風險大、放貸成本高直接影響農村金融機構的放貸積極性。更甚者，某些金融機構對于開展農戶小額貸款的業務是望而卻步，從一定程度上影響到農村小額貸款業務的持續發展。

2.農村貸款擔保制度缺失，制約了小額貸款的發放。在現行信貸政策條件下，銀行是否貸款取決于擔保抵押資產是否充足。而我國農村小額貸款難，重要原因就是缺乏擔保和抵押品。由于多數農戶家庭經濟規模小、經濟狀況差、缺乏有效的抵押品，而很多農村中小企業都是小規模經營，注冊資金較少，可用作銀行貸款抵押的資產不足，同時知名度低，實力有限，往往由于無法提供有效抵押和擔保而得不到銀行小額貸款資金的支持。

3.農業保險機制缺位，增加了金融貸款風險。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，作為農業大國，我國平均每年有近5億畝農作物受災，而災難損失目前仍然主要依靠民政部門實施的政府災害救濟和中國人民保險公司以商業方式推進的農業保險進行補償。這兩種災難補償遠遠不能滿足農村經濟發展的基本需要。由于經營農業風險太大，保險公司大多不愿開辦農業保險。這樣金融機構更不愿意冒險貸款給農業，農戶的小額貸款業務也出現缺位。

4.農村小額貸款管理成本較高，金融機構放貸積極性較低。一是銀行通過實地檢查、電話訪談、抽查賬戶交易記錄等方式開展貸后跟蹤檢查，監控資金使用情況的成本較高；二是由于信息不對稱，對于后續貸款資金真實用途及預警信息很難采集。這些就直接影響了金融機構放貸的積極性。

5.政府監管流于形式、實效低下。目前，我國已建立起農村小額貸款監管體制。依照有關規定，金融機構開展業務，依法接受銀行業監督管理機構監督管理，與投資人實施并監管。但實際操作中，由于縣一級的銀監局辦事處已撤銷，當前具體的監管任務都交由各試點成立的地方政府各部門聯席的管理部門執行。而這些管理部門不具有行政主體資格，致使監管流于形式、實效低下。

三、發展農村金融機構農業小額貸款業務的設想

1.提升金融機構發展農村小額貸款業務的內驅力。目前絕大多數農村銀行業金融機構過于偏重開拓大客戶信貸業務。然而，同業競爭過于激烈，其只能采取降低放貸門檻（下調利率和放低文件審批等）措施，來贏得所謂的大客戶，貸款風險無法得到有效補償和防范；對于貸款集中度問題進一步惡化，最終只能采取貸款收回或資產轉讓手段處理。故而，農村銀行機構特別是中小銀行業機構應當明確自身的市場定位，發揮自身優勢，把發展農村小額貸款業務作為自身發展戰略的重要內容之一，并積極采取各種有效措施，促進該項業務的發展。

2.積極有效探索銀企合作發展農村小額貸款模式。金融機構應當利用自己信息收集這方面優勢去積極了解和扶植當地優勢、特色農業的發展，開展產業化龍頭企業（基地、專業合作組織）服務工程，通過農業龍頭企業產業化發展帶動當地農戶發展生產，進而刺激農戶信貸需求。在此基礎之上，探索 “公司+基地+農戶”、 “專業市場+農戶”等多種農業產業化與農戶相結合的貸款發放模式。

3.創新擔保方式，運用多種擔保方式防范、分散和轉移風險。對于農戶而言，缺乏有效擔保手段是其無法取得足額貸款的主要原因之一。在擔保創新方面，在不違反法律前提下，對于財產權益歸屬清晰的各類動產和不動產，都可以試點用于貸款擔保。當前，農戶聯保、擔保公司擔保、大型農用生產設備抵押、農村住房宅基地抵押、農村土地承包經營權質押等多種擔保方式在一些地區已經得到推廣和應用。農村銀行機構應加強與保險公司合作，通過貸款與農業保險結合方式，分散貸款風險，及時彌補由于自然災害等因素而導致的損失。

4.深化農村中小金融機構金融運作管理，實現可持續發展。農村金融機構可根據自身戰略發展嘗試建立事業部性質的農村小額貸款專營機構，建立獨立的信貸審批機制、風險定價機制、成本利潤核算機制、風險管理機制、激勵約束機制和專業化的農村小額貸款人才隊伍，加強自身的小額信貸運作管理，以實現可持續發展。

5.建立合作風險補償機制，增強農村金融機構抵御風險的能力。宏觀風險源主要來有政策風險、法律風險、市場風險、行業分析和信貸風險等；微觀層面風險源大體有合作協議風險、道德風險及運營風險等。為維護金融機構與農戶合作的可持續性，政府應考慮建立合作風險補償機制，建立“金融機構與農戶合作風險補償基金”。該資金部分可以交由政府財政支付，每年設定提取的特定比例數額，市縣級政府要再輔助于相應的配套措施對此機制進行支持。該補償基金實行專款專用，專用于金融機構對涉農貸款的增量進行相應的風險補貼，對涉農貸款風險控制較好的金融機構進行獎勵等。以此增強農村金融機構抵御風險的能力。

6.整治農村信用環境，增強貸款誠信保障。在加強農村信用環境建設，培養農民信用意識，提高農民信用觀念等方面，政府扮演著很重要的角色。一方面當地政府可以將農戶的借貸信息錄入征信系統，出臺各項規章制度，建立健全獎懲機制；另一方面要及時進行政策方面的相關宣傳教育，使誠信還貸的觀念深入人心，逐步培養、強化農戶的信用意識。

7.改革農村金融管理體制，加強農村信貸業務監管。可在銀監會設立專門的農村金融機構小額貸款業務審理中心，主要負責審查農村金融機構對支農的小額貸款業務的工作，再將其監審結果與該金融機構所享受的政府扶持政策掛鉤，以此給金融機構評定等級，從而促進其支農小額貸款業務的發展。

（作者單位：石河子大學經濟與管理學院）