農村金融與農村經濟協調發展中的政府行為

摘要：農村經濟是農村金融發展的基礎，農村金融是農村經濟發展的核心，二者協調發展是農村金融改革的出發點和歸宿。但在當前改革農村金融實踐過程中，仍存在著二者互不協調、互相抑制的現象。對此，政府應當采取以下措施給予解決：優化農民投融資環境，強化協調發展的農村經濟功能；優化農貸政策，強化協調發展的農村金融功能；優化金融生態環境，強化協調發展的良性循環；規范地方政府行為，強化協調發展的宏觀環境。

關鍵詞：農村金融；農村經濟；協調發展；農村金融改革；政府行為

中圖分類號：F832.3文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2012）03-0121-04

在現代市場經濟條件下，中國“三農”問題的有效解決，離不開現代金融的有力支持。而資本固有的逐利性與農村經濟發展滯后性的矛盾，使得農村金融發展困境與農民收入增長緩慢相互掣肘。為有效破解這一難題，2008年10月，中央政治局常委、全國人大常委會委員長吳邦國到廣西田東縣調研時作出了“以田東縣為試點，破解農村金融服務難題”的重要批示，田東縣成為全國農村金融綜合改革試點縣。經過近3年的探索實踐，田東縣農村金融改革取得了良好成效，但也存在不少問題。本文旨在通過對田東縣農村金融改革實踐的剖析，探討農村金融與農村經濟協調發展中政府行為的選擇。

一、田東縣農村金融改革的主要內容

田東縣農村金融綜合改革試點，以“政府主導、人行推動、多方參與、共同受益”為原則，以深化農村金融體制改革、提高服務質量為目標，以“四個創新、五個建立”為主要內容。“四個創新”是：創新農村金融組織，構建多層次的農村金融體系；創新農村金融產品和服務方式，提供符合“三農”發展需求的金融產品和服務；創新農村信貸抵押擔保方式，拓寬農村信貸抵押擔保渠道；創新村級“三農”金融服務室，破解農村金融服務缺失難題，提高金融服務效率與覆蓋率。“五個建立”就是建立農村征信體系，推進農村征信體系建設；建立信貸風險補償和獎勵機制，促進金融機構為“三農”服務；建立農村金融政策指導體系和監管體制，化解和防范農村金融風險；建立較為完備的農村金融服務網絡體系，加強農村金融服務基礎設施建設，改善農村金融服務環境；建立農業政策性保險體系，強化特色農業政策性保險功能，分散信貸風險。

二、田東縣農村金融改革的主要成效與主要問題

（一）田東縣農村金融綜合改革試點的主要成效

廣西田東縣是國家扶貧開發重點縣之一，轄10個鄉鎮、161個行政村；2011年全縣有農戶8.23萬戶、32.76萬農村人口，農業人口占全縣人口的比重為86.5%；全縣有耕地39.9萬畝，人均耕地面積不足1畝。田東縣經濟發展與其地形特點密切相關，呈“河谷平原相對發達與兩翼山區相對落后”的格局。其中，河谷地區占地面積為45%，是糧食、亞熱帶水果和經濟林主產區；南部山區占29%，主要種植甘蔗和竹子；北部山區占26%，是甘蔗、竹子和油茶主產區。開展農村金融綜合改革試點以來，該縣農村金融與農村經濟得到了較好的協調發展。在農村金融發展方面：一是貸款余額大幅提升。截至2011年末，全縣銀行業金融機構各項存款余額達60.03億元，貸款余額52.23億元，各項貸款余額比試點初期增加2.56倍。二是涉農貸款余額保持較高水平。2008、2009、2010、2011年田東縣涉農貸款余額分別為17.11億元、26.53億元、30.38億元和35.31億元，占全縣貸款余額始終保持在70%左右。三是實現金融網點全覆蓋。“2010年全縣銀行機構網點數達到1.2個/萬人，網點覆蓋密度小于60平方公里，每萬人擁有銀行機構網點數居全國一流水平。”[1]四是全縣轄區農村金融機構資產利潤率不斷提高。2007年農村金融機構資產利潤率為1.59%，2010年達到2.24%，貸款不良率從2008年的1.7%下降到2010年的0.81%。在農村經濟發展方面：2010年農民人均純收入4382元，增長16%，2011年農民人均純收入5414元，增長21.7%，兩年增幅均居廣西首位；涉農信貸投放對全縣農業經濟發展的貢獻率由2008年的4.74%上升至2010年的7.04%，同時，農戶貸款覆蓋率逐年上升，截至2011年１０月，田東縣得到貸款支持的農戶達5.02萬戶，農戶貸款需求滿足率和覆蓋率均超過91%。由于涉農信貸的增加，有力地促進了農村經濟的快速增長和農民收入的提高。

（二）田東縣農村金融與農村經濟協調發展存在的主要問題

盡管田東縣農村金融綜合改革試點取得良好成效，但從農村金融與農村經濟協調發展的角度分析，仍存在一些突出問題。主要表現為：農村經濟發展相對滯后→農村金融有效需求不足→農村金融脫離農村經濟發展→農村經濟發展缺乏農村金融有力支持→農村金融與農村經濟落入不協調發展的惡性循環。

1.農村經濟增長乏力，金融有效需求不足而抑制農村金融發展。一是農村金融有效需求不足。由于田東縣農業仍以小農經濟為主，尚未形成規模化生產，農業產業化程度較低、產業鏈條短。這些問題使得農村經濟發展滯后，金融需求結構分散，需求主體信貸承載能力有限，從而導致金融有效需求不足。二是農村產權制度改革滯后影響農民融資能力。如林權制度改革進展緩慢影響了林農資產核定及林權抵押貸款；依托農業產業化和農民專業合作社的信貸創新，以及基于動產和權力開展的抵質押貸款等發展不足。三是倉儲、冷藏和商貿物流等產業發展滯后，農業配套服務企業缺失。四是區域發展不平衡。河谷地區聚集了全縣57%的農戶和45%的土地，貧困人口主要分布在兩翼山區，農民外出務工收入是兩翼山區主要經濟收入來源。

2.農村金融服務體系不完善,農村金融供給不足而抑制農村經濟發展。一是農村金融機構“城市化”，業務“非農化”。由于農村金融市場存在信息不對稱等而導致的高成本和高風險，以及傳統農業的經濟效益低下，商業金融機構在自身利益最大化的驅使下，業務“非農化”成為一種必然趨勢。二是農村金融機構服務網點布局不夠均衡，絕大多數基礎設施集中在縣城。例如90%的電話支付終端布放在縣城，造成鄉鎮特別是部分行政村支付服務缺失；金融機構服務網點偏少，網點最多的農合行只有9個支行，沒有完全覆蓋全縣10個鄉鎮，田東北部灣村鎮銀行只在縣城有網點。三是農業保險試點推進困難較多。財政補貼資金有限使農業保險試點品種少，政策性保險擴大覆蓋面仍有難度。四是金融機構支農與創新內在動力不足。涉農業務風險高，部分機構依靠上級行處置成本，難以建立可持續發展的農村金融服務長效機制。

作為全國農村金融綜合改革試點縣的田東，尚且存在上述突出問題，其他貧困地區的縣域這種現象恐怕更為嚴重。如何破解這一困局，已成為促進我國縣域經濟社會發展面臨的重大課題。

三、農村金融與農村經濟協調發展中的政府行為選擇

關于農村金融與農村經濟的關系問題，目前理論界共有三種看法：“一是金融引領增長假說，認為金融市場通過動員儲蓄為長期投資提供資金支持、誘致技術發明，并進而推動增長；二是增長引領金融假說，認為高經濟增長將創造某些金融工具和制度安排需求，并且金融市場對這些需求和變化產生有效的反應；三是反作用假說，認為金融發展和經濟增長之間存在著雙向因果關系。” [2]筆者認為，二者之間確實存在雙向因果關系，而二者的協調發展是農村金融改革成功的關鍵。但要促進二者協調發展，政府行為選擇將起到一個決定性作用。

（一）優化農村投融資環境，強化農村金融與農村經濟協調發展的農村經濟功能

1.強化農村公共產品有效供給，奠定農村經濟發展基礎。一是強化農村公共產品供給主體責任。強化不同主體對農村公共產品的供給責任，強調從制度上規范政府對農村公共產品所需資金的投入，并把所需資金納入財政預算體系。二是有效破解城鄉“二元經濟”格局，從根本上扭轉“重城輕鄉”、“重工輕農”的公共產品供給觀念和制度安排，把農村公共產品供給納入到國家公共產品的制度安排中來。三是建立多元化的農村公共產品投融資渠道，形成多渠道供給格局。重點是從制度上建立支農資金穩定來源渠道的長效機制。

2.強化利益誘導機制，構建農村經濟發展“動力源”。一是深化農村土地制度改革，強化農民對土地投融資的制度動因。大膽探索適合本地特點的農村土地流轉方式，使土地流轉與產業結構調整、農業標準化生產、農村專業合作組織、農村基礎設施建設等相結合。如田東縣按照“自愿、有償、規范、有序”的原則，引導農民以租賃、轉包、入股、互換、轉讓等有效形式轉出土地經營權和使用權，讓外地老板、民營企業和經濟能人連片租賃、承包土地，發展規模農業、高效農業。截止2010年底，全縣流轉土地面積達6.12萬畝，約占全縣家庭承包經營總農戶的30%，占耕地面積的15.6%，有效地促進了農村經濟發展。二是發展農業產業化，強化農民投資的利益分配機制。利益分配機制是農業產業化發展的關鍵和核心，是激勵各參與主體的積極性和創造性的動力源泉。在發展農業產業化的過程中，應以市場為導向、以農戶為基礎、以龍頭企業為依托、以經濟效益為中心和以系統化服務為手段，通過實行生產、加工、銷售和農工商一體化經營，將農業生產的產前、產中和產后諸環節聯結為一個整體，使農民得到各個環節的利益分成。同時將農業產業化與農業科技成果轉化和推廣、農業產業結構調整、農民生產經營能力提高等緊密結合，不斷提升產業化水平。

3.強化農村經濟主體的培育，激發農村經濟發展活力。一是優化農業產業集群，強化龍頭農業企業帶動。田東現有龍頭企業8家，其中省級1家，市級2家；產值億元以上2家，千萬元以上3家，百萬元以上6家，龍頭企業帶動作用比較明顯。二是實行“農超對接”，鼓勵大型超市、連鎖超市向農村延伸。百色華潤希望小鎮與中國連鎖超市第一位的華潤萬家超市對接，使農產品通過華潤萬家超市銷售網絡以最快的速度進入到千家萬戶。三是鼓勵農民專業合作社跨地域、跨所有制、跨行業開展經營服務。截至2010年9月底，田東縣已建立各類專業合作社94個，注冊資金1539萬元，社員5996戶，經營業務涉及種植、養殖、營銷等領域，帶動2.7萬農戶與大市場有效對接，成為轉變農業發展方式、發展農村經濟和促進農民增收的“新引擎”。

（二）優化農業信貸政策，強化農村金融與農村經濟協調發展的農村金融功能

1.優化涉農金融的財稅政策體系，建立農村金融良性發展的長效機制。一是對涉農金融機構提供稅收優惠。遵循“普惠制”原則，對涉農金融機構給予相應的所得稅和營業稅優惠。如對合作制形式的農信社或者其他新型農村金融機構采取減少或免征營業稅、所得稅, 對涉農業務的保險公司減免營業稅等，切實減輕農村金融機構的負擔。二是構建全方位的政策性補貼機制。針對涉農金融機構在支持“三農”過程中，因管理成本高、自然災害等不可抗拒原因造成的貸款損失，國家財政應通過貸款貼息、損失補償等方式給予相應補償，以支持金融機構擴大支農信貸的積極性。同時對在農村設立營業網點的金融機構給予一定的一次性開辦費補助。

2.完善多層次的風險分散和轉移機制，建立農村金融可持續發展的良性機制。一是大力發展政策性農業保險業務。田東縣在推進農村金融綜合改革過程中，開展了對甘蔗、香蕉、水稻、芒果、竹子種植的保險業務，在全縣10個鄉鎮成立了“保險咨詢站”。采取“小農戶+小貸款+小保險”和“新農合 +小保險”的捆綁銷售方式，形成了“政銀保”合作的支農助農惠農新格局。截止2011年底，田東縣農戶種養業、農房及農用運輸工具等涉農保險覆蓋率達到62.28%。二是創新涉農信貸擔保制度。針對農民抵押難、擔保難等問題，政府可以考慮由財政出資、社會資金參與、按業務量提供補償的辦法，鼓勵各類信用擔保機構積極拓展符合農村特點的擔保業務, 加快農村擔保體系的建設，從根本上提高涉農貸款風險防范能力。三是建立涉農貸款風險補償和獎勵機制，降低涉農貸款的風險。為支持田東縣農村金融綜合改革試點工作，按照中央財政部規定，“對上年涉農貸款余額同比增幅超過15%，且上年末不良貸款率同比沒有上升的縣域金融機構，對機構上年涉農貸款余額增量超過15%部分，按2%給予獎勵, 獎勵資金由財政部和自治區財政按7：3的比例分擔。”[3]

3.實行差別化的監管政策，促進農村金融健康發展。一是實行差別存款準備金率和利率優惠政策。對涉農貸款占比高的金融機構，適度調低存款準備金率，從而增強涉農金融機構的資金實力，促進涉農貸款的投放。“目前田東縣農合行和田東北部灣村鎮銀行均執行10%的存款準備金率，比商業銀行低了5.5%個百分點，由此可增加支農資金8171萬元。”[4]二是實行差別信貸監管政策。由于村鎮銀行、農村資金互助社、擔保公司等農村新型金融機構自身特點和服務對象的不同，監管部門應當對其采取不同于一般商業銀行的監管措施。在試點縣田東，銀監部門采取差別化監管政策，在三年內不考核村鎮銀行存貸比例，在風險可控基礎上，允許金融機構適當提高存貸比。三是實行差別風險問責、呆賬核銷等政策。主要是對涉農貸款中的不良貸款進行單獨考核，簡化稅務部門審核金融機構呆賬核銷手續和程序，促進金融機構及時化解不良資產，防止信貸規模收縮。

（三）優化金融生態環境，強化農村金融與農村經濟協調發展的良性循環

1.完善法制建設，促進金融與經濟健康運行。金融生態環境的構成因子，無論是法制環境、社會信用、會計準則、外部審計、信息披露，還是銀企關系，無不與法律和執法體系的完善與否有著密切的關系。因此，建立公正高效的法律和執法體系，依法推進農村金融生態環境建設，促進農村金融改革發展是政府義不容辭的責任和任務。一是制定《農業投資法》，在法律上優化農業經濟發展的投資環境，將投資行為納入法制化軌道。二是制定《農村合作金融法》，還農民合作金融權，將農村合作金融的發展納入法制軌道，規范農村合作金融市場。三是制定《農業保險法》，逐步建立多種形式的農業保險組織和制度體系。

2.培育信用文化，促進“橫向信用”的生成。一是推進“信用戶”、“信用村”和“信用鄉（鎮）”的建設。在農村金融綜合改革的過程中, 田東縣十分注重對“誠信田東”的建設。截至2011年10月，共建立農戶信用檔案7.99萬戶，其中，通過采集和錄入檔案信息共6.61萬戶，占全縣有效農戶數的97.21%；已評定A級以上信用戶4.08萬戶、信用村88個、信用鄉（鎮）7個，成為廣西縣域信息采集面最廣、農戶建檔最多、內容最齊全的縣份。二是加強對金融政策、信貸規章制度、金融知識等的宣傳。采取在電視臺開設《金融知識講座》專欄、舉辦金融知識現場咨詢活動、建立金融知識服務站等方式，促進金融知識進農家，提升農民金融素質。三是提高農民合作意愿，建立“聯合信用”。田東縣通過南華糖業、金榮紙業等企業構建“龍頭企業+種植基地+農戶”模式，通過竹海資金互助社、鴻翔(香蕉)資金互助社等構建“資金互助社+保險+農戶”模式，有效帶動了竹子、香蕉、芒果等特色產業的發展，逐步實現了農村金融與農業產業化的緊密結合。

3.建立區域金融生態，促進區域金融穩定與經濟發展。一是建立區域金融生態協調機制。田東縣充分發揮行政機制和資源優勢，采取“政府搭臺，銀行投入，群眾唱戲”的方式，加強“政、銀、農（企）”之間的溝通合作，破解農村金融服務難問題。二是建立金融風險系統防范機制。聯合基層人民銀行，經常性對本地經濟金融運行情況進行分析、監測、預測，及時發布各種反映經濟金融運行狀況的指標、數據，強化系統性金融風險防范，同時，優化各類經濟金融主體運行的信息環境。三是建立優勢產業發展機制。結合國家產業政策，從資源、人才、區位、文化等方面，深入研究本地區比較優勢，制定出符合本地實際的科學發展戰略，避免盲目跟風發展產業和項目，降低實體經濟風險。

（四）規范地方政府行為，強化農村金融與農村經濟協調發展的宏觀環境

在經濟學看來，行為既產生收益，也發生成本。其中，收益形成行為激勵，而成本構成行為約束，收益與成本的相互作用所形成的均衡狀態決定當事人的行為邊界。“地方政府對金融資源的控制客觀上存在著一個合理的邊際收益等于因此而支付的邊際成本，但事實上，由于地方金融風險的外溢性，積累了地區性金融風險，劣化了區域金融生態環境，從而產生控制成本問題。”[5]因此，農村金融與農村經濟協調發展，需規范地方政府行為，強化協調發展的宏觀環境。

1.地方治理主體多元化，促進政府職能轉變。地方治理主體的多元化，可以增強政府組織的權利制衡和行為約束，避免地方政府對經濟金融運行的過度干預，還可以促進公共服務社會化，更好地滿足多元化公共服務的要求。一是科學界定政府職能定位，將農村金融與農村經濟協調發展納入當地發展戰略規劃和考核目標。二是優化政府治理結構。依托政府組織、社會組織以及民間組織等各種組織的網絡體系，優化農村金融與農村經濟協調發展的外部宏觀環境。如設立金融與經濟協調發展委員會，統一監管地方性金融機構，逐步完善農村金融市場。三是建立以市場為基礎、政府為主導的協調發展機制。特別強調政府對農村金融與農村經濟協調發展方面的管理創新和宏觀調控能力，為協調發展創造條件。

2.金融自治與鄉村自治相結合，提高金融與經濟發展的內生動力。實行農村金融自治和鄉村自治相結合，是從農村內部培育力量，提升造血機能，解決“三農”問題的經濟基礎和制度保證。金融自治實質上是農戶從已有的血緣合作、地緣合作走向信用合作、契約合作，在金融自治的過程中各成員相互協作，共同面對所遇到的困難。這也正是鄉村自治的內涵和實質所在。一是實行鄉村自治，提高農民在社會事務和政治活動中的參與能力、談判能力和討價還價的能力，為農村經濟的發展打下基礎，促進農村金融的發展。二是通過金融來扶持、培育和發展農村中介組織，鼓勵并支持農村各種合作社、協會、基金會、聯營、聯盟、共同體等形式的經濟和生產組織的成立和發展，來提高農民自我管理、自我治理的能力。

參考文獻

[1] 王西冀.農村金融改革的“田東樣本”[J].中國金融,2011（11）：53.

[2] 尹娟民，范秀紅.農村經濟與農村金融良性互動發展的對策研究[J].南方金融，2009（10）：47.

[3] 廣西財政科學研究所課題組.廣西支持農村金融服務體系創新的財政政策研究[J].經濟研究參考，2009（71）：50.

[4] 曠紅梅.關于完善農村金融扶持政策的對策思考——以廣西田東縣為例.中共南寧市委黨校學報，2010（5）：47.

[5] 謝麗霜.民族地區農村金融與農村經濟協調發展研究[M].北京：中國經濟出版社，2008：260.

責任編輯凌經球