廣西城市社區老年服務發展的歷程現狀與對策

韋宇紅

摘要：大力發展社區老年服務是廣西破解“未富先老”養老難題的重要出路。經過近30年的發展，廣西城市社區老年服務已初具規模，并產生了良好的社會效益，但距離滿足老年人社區服務需求的目標還存在著較大差距。廣西應抓住社區老年服務發展中的突出問題，采取更為積極有效的措施，努力實現人口老齡化與經濟社會協調發展。

關鍵詞：廣西；社區老年服務；服務需求

中圖分類號：C913.6文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2012）03-0092-05

黨的十七屆五中全會提出了“優先發展社會養老服務”的要求，這是我國新時期應對人口老齡化、保障和改善民生的重要決擇。2011年12月國務院辦公廳下發了《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》，指出社會養老服務主要包括居家養老、社區養老和機構養老這三種服務方式，其中“居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。”“社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供服務。”據此，本文將此規劃中所指的居家養老服務和社區養老服務統稱為社區老年服務，其實質在于以居家養老為核心、社區服務為依托，向居家老人提供社會化的養老服務。

廣西是后發展欠發達地區，“未富先老”問題尤顯突出。2010年第六次全國人口普查數據顯示，廣西65歲及以上老年人口占總人口的比例達到9.24%，比全國平均水平高0.37個百分點；雖然廣西人均GDP在2011年突破了2萬元，但卻只相當于全國平均水平的70%左右。相比機構養老服務，社區老年服務不僅充分尊重了老年人對傳統家庭養老模式的情感眷戀，還有利于減輕家庭和政府對社會養老的資金投入壓力，大力發展社區老年服務由此成為廣西破解“未富先老”養老難題的重要出路。城市是我國社區服務的發端地，回顧廣西城市社區老年服務的發展歷程，剖析當前存在的問題，探討應對之策，對促進廣西人口老齡化與經濟社會和諧發展具有重要意義。

一、廣西城市社區老年服務的發展歷程

廣西城市社區老年服務是在全國社區服務發展的總體框架下起步和成長的，大致可以分為四個階段。

（一）起步階段：20世紀80年代中期至1989年

與全國其他省區一樣，廣西從20世紀50年代初開始，由民政部門對城市中的“三無”孤寡老人給予救濟性安置，街道辦事處、居委會具體承擔了相應的社會福利和社會服務工作。改革開放以后，隨著經濟體制的轉換和商品經濟的發展，城區人口迅速增長，居民生活節奏加快，消費水平穩步提高，加上人口老齡化趨勢加快和家庭結構趨于小型化，客規上產生了建立城市社區服務網絡的迫切要求。為此，民政部于1986年提出了發展城市社區服務的倡議，一些大城市率先響應，廣西也隨即在柳州市展開了試點工作。1987年民政部在武漢召開全國社區服務工作座談會，會后南寧市、梧州市、桂林市、北海市相繼承辦和推廣社區服務[1]。至此，廣西當時的五個地級市全部啟動了社區服務工作，社區老年服務作為社區服務的重要內容隨之起步發展。

（二）逐步發展階段：1990年至2000年

1990年3月廣西頒布了《廣西壯族自治區保護老年人合法權益的規定》，要求“各級人民政府應當把興辦老年人的活動場所列入城鄉建設規劃。各單位和基層群眾性自治組織應當創造條件，興辦老年人活動場所。文化、體育部門應當支持和組織老年人開展文化、體育活動。有條件的部門和單位應當辦好老年人學校，以滿足老年人的學習需要。”這部法規雖未像1996年出臺的《中華人民共和國老年人權益保障法》那樣明確提出發展面向老年人的社區服務，但對廣西城市社區老年服務也起到了積極的推動作用。1993年8月民政部等14部委局聯合發布了《關于加快發展社區服務業的意見》，這是我國社區服務發展的第一份政策性文件，它對發展以老年人為首的特殊群體的社區服務提出了目標、基本任務和工作要求，為廣西城市社區老年服務發展構筑了框架雛形。

（三）加快發展階段：2001年至2007年

以2001年5月民政部在全國啟動“社區老年福利服務星光計劃”為契機，廣西城市社區老年服務設施的建設力度空前增強，城市社區老年服務發展步伐明顯加快。到2004年，廣西共建成“星光計劃”項目755個，“星光老年之家”成為老年人老有所養、老有所學、老有所樂、老有所為的重要載體。2003年1月發布的《自治區黨委、自治區人民政府關于進一步加強我區老齡工作的意見》，不僅從政策法規上確保了“星光計劃”的繼續推進，還明確提出了“構建老年社會照料網絡”的目標和措施。2007年1月自治區老齡辦等11個廳局發布《關于加快發展我區養老服務業的實施意見》，提出“在我區建立以居家養老為基礎、社區（村）養老服務為依托、機構養老為補充的與經濟發展和社會需求相適應的養老服務體系……為老年人提供全方位、多層次的養老服務。”這兩份文件為跨入新世紀的廣西城市社區老年服務發展提供了重要的政策保障。

（四）深化定位發展階段：2008年至今

2008年1月全國老齡委等10部委局發布了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，確立了居家養老服務在我國社區服務發展和養老服務體系建設中的重要地位，明確了居家養老服務的內涵、基本任務和保障措施。全國各地出臺相應政策，積極推進居家養老服務發展。桂林于同年3月在廣西率先啟動“居家養老”工作，11 月成立了廣西首家居家養老服務站。柳州也于當年3月開始著手調查居家養老的可行性，在下半年確定了全市居家養老試點社區。2009年6月廣西召開居家養老服務工作現場會，總結了桂林和柳州的工作經驗，確定了“培育試點，示范帶動，全面推廣”的工作思路，部署了南寧、柳州、桂林、梧州、北海推進居家養老服務試點工作。2011年底《廣西壯族自治區民政廳居家養老服務管理暫行辦法》出臺，對居家養老服務機構的設置與建設，服務對象和內容進一步明確規范。居家養老服務工作的推進深化了廣西城市社區老年服務的發展定位，加快了社區老年服務網絡的構建。

二、廣西社區老年服務發展現狀及存在的主要問題

經過近30年的發展，廣西城市社區老年服務已初具規模，以南寧、柳州、桂林為代表的城市初步形成了以生活照料、醫療保健、文體娛樂、權益維護等為主要內容的社區老年服務格局。截至2010年底，廣西提供養老服務的社區服務機構151個；社區衛生服務機構285個；老年學校787所、老年活動室（站）7258個、老年法律援助中心439個、老年維權協調組織1380個。社區老年服務產生了良好的社會效益，有力促進了家庭和諧與社會和諧。但總體而言，廣西城市社區老年服務發展還處于初級階段，社區老年服務供給未能較好地滿足居家老人的需求，發展中存在著以下突出問題。

（一）社區老年服務發展不均衡，受益老年人數量少

廣西現有109個街道、1722個社區，城市老年人口超過86萬人，約有100多萬老年人需要不同形式的長期照料服務。而2011年廣西已建成的居家養老服務設施為404個，平均每4個社區才有一個居家養老服務設施，從總量上看供需矛盾十分突出。尤其是14個市的社區老年服務工作進度相距甚遠，走在前列的南寧、柳州和桂林，城市社區老年服務體系框架已初步搭建，其余地市卻顯得相對滯后，到2012年3月還有3個市未建有居家養老服務站點。社區老年服務的受益群體也很有限，全廣西只有50萬老年人能享受到這一服務，并且主要是作為民政對象的孤寡困難老人，廣西社區老年服務發展的任務還相當艱巨。

（二）社區老年服務層次不高，服務設施欠缺

一方面社區老年服務層次不高，未能全方位滿足居家老人的社會化養老服務需求。從類型上看，社區老年服務主要是為老年人提供生活服務方面的方便，滿足其生存需求，而忽視了其精神需求和發展需求，未能較好地提供文化娛樂、社會參與、心理慰藉等方面的服務。從技術含量上看，社區老年服務還只是一種簡單化服務，主要是滿足老年人衣、食、住、行等一般日常生活的需要，而技術含量較高的醫療護理、康復訓練、臨終關懷等專業化服務較少，甚至是空白。從服務對象看，社區老年服務項目多適用于生活能夠自理的老人，而忽視了失能、半失能的老人，許多高齡老人和臥病在床的老人急需的家庭病床、照料護理、無障礙改造等服務未能有效提供。另一方面作為社區開展養老服務載體的服務設施，不僅數量供不應求，而且設施種類少、管理薄弱。

（三）社區老年服務組織功能缺位，服務供給能力弱

社區老年服務組織是社區老年服務的直接供給主體，主要包括社區居委會、社區民間組織和專業化企業。在廣西城市社區老年服務中，它們尚未能較好地發揮服務供給功能。首先是社區居委會行政化色彩濃厚，相當多的居委會依然扮演著政府部門及派出機構行政工作執行者的角色，各種繁雜瑣碎的政務性工作占據了其大部分工作時間，在需要投入耐心和細心的社區老年服務工作上無暇發揮本應履行的社區服務職能。其次是社區民間組織發展緩慢，2011年廣西社會團隊8795家，民辦非企業4443家，基金會23家，分別占全國的3.47%、2.20%和0.92%，參與社區老年服務的民間組織寥寥無幾。在上海、南京、北京等社區老年服務發展水平較高的地區，民間組織已成為推動社區老年服務發展的重要力量。最后是專業化企業參與社區老年服務缺乏配套機制，發達國家和地區的經驗是，通過政府購買服務和財政補貼是促使企業當然也包括民間組織服務項目能為社區老年服務所用的重要途徑，廣西還未建立這方面的運行機制，企業所提供的服務往往以慈善的方式進行，服務供給具有不穩定性。

（四）社區老年服務資金資源匱乏，發展缺少物質保障

資金是社區開展老年服務的物質基礎。在發達國家和地區，社區老年服務的資金資源主要由政府資金投入、彩票公益金資助、社會捐贈和社區服務項目收入的再投入等四部分構成[2]。長期以來，廣西城市社區老年服務的資金資源以前兩項為主，后兩項資金來源非常有限。2011年廣西社會捐贈規模638.5萬元，僅高于新疆、海南和青海三省，社會捐贈對廣西社區老年服務而言還只是社會意義大于經濟意義。由于宣傳不到位，許多老年人誤認為社區老年服務都是無償服務，沒有形成購買服務的意識，在很大程度上制約了社區老年服務收費項目的運行。當然社區老年服務收費要遵循微利、低價的原則，且不說通過微薄利潤積累的財力很難進行再投入，很多社區老年服務機構還面臨著生存危機。作為社區老年服務資金最重要來源的政府投入，事實上也因地方政府的財力不強或重視不夠而投入規模有限。廣西城市社區老年服務的資金資源處于匱乏狀態。

（五）社區老年服務隊伍建設薄弱，服務質量有待提高

社區工作者、專業服務人員和志愿者是社區開展養老服務最具活力的資源。廣西這三支隊伍的建設卻都很薄弱，極大影響了社區老年服務質量。一是社區工作者的專業化程度偏低。廣西各社會工作領域取得社會工作職業水平證書的人員不足千人，社區工作者隊伍的工作水平、工作效益無法達到現代意義上的社會工作的要求，不能適應社區服務專業化發展趨勢。二是專業服務人員短缺。廣西社區老年服務從業人員主要由下崗失業職工和農村進城務工人員構成，他們大都沒有經過專業培訓，擁有專業資質和執業資格的更是微乎其微，所提供的服務項目僅限于滿足老年人的日常基本生活照顧需要，對癱瘓在床或患有慢性病的老年人還很難提供專業化的照料護理服務。三是志愿者規模較小。志愿服務可以通過整合各種社會資源，彌補社區工作者和專業服務人員的不足。然而在廣西，2010年的志愿者人數也不過22.3萬，提供養老服務的志愿者只占小部分，還多為低齡老人，青壯年志愿者較少。

三、加快廣西城市社區老年服務發展的對策建議

（一）加強宣傳和制度建設，提高全社會對社區老年服務工作重要性和緊迫性的認識

滿足老年人的養老需求，實現老年人的生活水平與時代發展同步提高，既是社會文明進步的重要標志，也是后人社會價值的重要體現。當前廣西正處在經濟社會轉型的過程中，人口老齡化和家庭結構小型化給經濟社會發展帶來的養老壓力日益凸顯，老年人對社區老年服務的需求與日俱增，城市社區老年服務發展任務十分繁重。與此同時，社區老年服務需求的增長又為廣西擴大消費和促進就業帶來了廣闊機遇。2009年開始在桂林、柳州、南寧開展的居家養老服務試點工作，到2010年底已為這三個城市帶來了2000多個新增就業崗位。因此，全社會應樹立正確的老齡觀，關心老年人的養老問題，支持和參與社區老年服務發展。特別是掌控著社會服務公共資源的政府部門，要切實增強緊迫感和責任感，自覺將社區老年服務發展作為轉變經濟發展方式、優化消費結構、拉動經濟發展和就業增長的一項重要舉措，作為積極應對人口老齡化、保障和改善民生、推進社會事業全面發展的新的工作著力點，實現經濟社會全面協調可持續發展。

在具體操作上，關鍵是要加強宣傳和制度建設。通過宣傳人口老齡化形勢、社會養老壓力、社區老年服務優點、自治區發展規劃以及區內外先進典型，幫助社會各界正確認識加強社區老年服務工作的社會意義和經濟效益，激發全社會支持、參與社區老年服務發展的責任和熱情。通過建立扶持激勵制度為社會各界的參與提供不竭的動力。通過實行監督考核制度敦促政府部門重視社區老年服務工作，更好地履行公共服務職能。

（二）細化社區老年服務需求，豐富服務設施和服務項目供給

要全面科學的調查和分析居家老人的社區服務需求，設置多樣性的服務項目和服務方式供老年人選擇。例如，在生活照料服務上，對生活基本能夠自理的老人，提供老年食堂、日托照料、緊急呼叫等服務；對生活不能自理的老人，提供照料護理、家庭病床、無障礙改造等服務。在服務方式上，對孤老優撫對象和低收入困難老人采用無償為主，低償為輔的福利化服務方式；對一般工薪收入老人，實行低償為主，無償、有償為輔的福利化和市場化相結合的服務方式；對經濟狀況較好的老人，實行有償為主，低償、無償為輔的福利化和市場化相結合的服務方式[3]。通過實行分類、分層、分級服務和管理，較好地滿足老年人多層次、多樣化的社區服務需求。

同時，要根據不同群體的老年人對社區服務的差異化需求，新建、更新和改造社區老年服務設施。相應的保障措施主要包括：一是將社區老年服務設施納入城市建設總體規劃，科學布局基礎設施網絡，并與城市建設同步實施；二是增加公共財政對社區老年服務設施建設的投入，制定優惠政策吸引民辦養老組織參與設施建設；三是加強社區服務設施資源整合，重點包括民政福利服務、醫療衛生服務和教育服務資源的整合，駐區單位與社區現有服務設施資源的整合，轄區內閑置的國有、集體房產等資源的整合；四是制定社區老年服務設施建設和管理標準，鼓勵社區結合自身的情況創新管理和運營方式，提高服務設施的維護和使用效益。

（三）強化社區老年服務組織功能，推進服務供給社會化

1．增強社區居委會的社區服務職能。進一步理順區直職能部門、街道辦事處與社區居委會的關系，推行社區公共服務事項準入制度，減少各級政府分配給社區的各種行政性任務，增強社區居委會的社區服務職能。明確社區居委會的社區老年服務職責范圍主要是負責組織老年社會福利、老年文體娛樂和老年社會參與等服務項目，聯系駐區單位參與社區老年服務發展，開展社區尊老愛老、團結互助教育，推動社區助老志愿服務活動，以及指導、協調和監督其他社區組織開展社區老年服務。

2．加快社區老年服務民間組織發展步伐。對從事社區老年服務的民間組織，在資金政策上，要重點增加公共財政預算資金投入比例，加大政府購買服務和補助貼息力度，完善和落實有關稅收以及用水、用電、用氣、用地等方面的優惠政策，鼓勵公眾和企業向其捐贈。在非資金性政策上，要著重完善社區老年服務民間組織的登記管理制度、加強組織負責人的管理培訓、做好從業人員的社會保障等工作，推動社區民間組織盡快成長為社區老年服務供給的建設性力量。

3．建立健全專業化企業參與社區老年服務供給運行機制。政府在大力培育企業家社會責任意識的同時，要認真學習和借鑒發達國家及地區在運用稅收優惠、補貼、撥款支持、特許經營、合同外包和代金券等政策工具，鼓勵專業化企業參與社區老年服務供給的經驗和做法，積極探索和建立適合廣西區情的運行機制。

（四）擴充資金資源，多渠道支持社區老年服務發展

1．完善財政投入機制的制度化建設。政府必須按照公共財政的要求，明確社區老年服務中由政府負責支出的項目內容，規定投入經費增長與財政收入增長及老齡化發展速度之間的遞增比例，保證社區老年服務開展的基本資金需求。對社區老年公共服務設施建設，政府要另行安排財政專項資金予以支持；對財政困難的地區，要加大一般性轉移支付力度，避免因為財力不同造成社區老年公共服務水平的地區差異。建立健全福利彩票公益金對社區老年服務的資金投入機制，重點支持公共服務設施建設和政府購買服務。

2．鼓勵和引導民間資本參與社區老年服務供給。廣西30多年的改革開放和經濟增長造就了一定規模的民間資本，鼓勵民間資本參與社區老年服務是擴充其資金資源的重要渠道。成立和發展社區民間組織是民間資本參與社區老年服務供給的一種重要方式，此外民間資本還可通過獨資、合資、控股、購買和租賃等方式參與社區老年服務機構的建設和經營，增強社區老年服務的供給能力。無論民間資本以何種方式進入，只要符合國家法律法規，都應該得到政策上的鼓勵和扶持。

3．加快社區老年服務社會捐贈平臺建設。社會捐贈被視為國民收入的第三次分配，對整合、豐富社會資源，緩解社區服務中第一次收入分配（主要依靠市場調劑）和第二次收入分配（主要依靠政府調控）都未能很好解決的資金緊缺問題具有積極而重要的補充作用。廣西要注重加強這方面的工作，以加強社會捐贈立法、加快社會捐贈組織建設、強化社會捐贈資金管理監督、健全社會捐贈信息披露機制、完善社會捐贈稅收激勵政策、營造社會捐贈輿論氛圍為推力，盡快構建起一個透明高效的社區老年服務社會捐贈平臺。

4．支持適度發展社區老年有償服務。即便是在“先富后老”的高福利發達國家，社區老年無償服務也只是面向困難老年群體，更何況在“未富先老” 的廣西，更多的老年人需要以低價購買的方式獲得服務，才能增強社區老年服務機構發展的內生動力。這就需要政府適當鼓勵社區老年有償服務的開展，對擬提供有償服務的非營利組織辦證實行免費政策，對有償服務項目的設立及收費標準進行指導和監督。

（五）打造專業人才與志愿者相結合的服務隊伍，提高社區老年服務質量

1．培育專業化的社區工作者隊伍。各級政府要按照《廣西壯族自治區中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》中關于建設社會工作人才隊伍的要求，培養造就一支專業化的社區工作者隊伍。首先要提高社區工作者的福利待遇和職業聲望，建立社區工作者成長進步機制，完善社會工作者職業認證體系，吸引優秀人才到社區工作。其次要加強廣西高等院校社會工作專業學科建設，建立從中專到博士的多層次學歷教育系統，為社區老年服務輸送社會工作專業人才。第三要建立社區工作者終身學習培訓機制和工作督導制度，不斷提升其專業化水平和職業道德素養。

2．培養社區老年服務專業人才。要與職業技術院校建立人才培養和輸送機制，選用社區服務與管理、養老服務、社區康復技術、老年醫療護理等相關專業的大中專畢業生充實到社區老年服務隊伍；要依托相關專業的院校、培訓機構，或直接在社區創建培訓基地，定期舉行社區老年服務從業人員培訓，促進從業人員的專業技能和服務水平切合老年人的服務需求；要推行養老服務資格認證制度，規范服務人員的工資標準和社會福利保障，提高行業的職業化水平，顯著改善從業人員的經濟社會地位。

3．壯大志愿者隊伍。在社區加強志愿者知識普及和先進典型宣傳，讓更多的社區居民了解、支持和參與志愿服務；完善志愿者隊伍年齡結構，既要進一步擴大低齡老年志愿者隊伍，更要加強青壯年志愿者隊伍建設，通過完善志愿者注冊制度、志愿服務資金保障制度、志愿者激勵制度等建設，吸引廣大青壯年加入志愿者隊伍，為社區老年志愿服務增添人力和活力；建立社區志愿者信息檔案，合理配置志愿者資源，引導志愿者更好地運用自己的專長做好社區老年服務。

參考文獻：

[1]閻革，楊偉嘉，陳喜強.廣西城市社區服務調查報告[J].改革與戰略,1992(5):68.

[2]侯巖.中國城市社區服務體系建設研究報告[M].北京：中國經濟出版社,2009:10.

[3]鄭成功.中國社會保障改革與發展戰略[M].北京:人民出版社,2011:187.

責任編輯莫仲寧