公共政策學的建構邏輯與發展路徑:向第三分水嶺進軍

譚英俊

摘要：作為公共政策研究領域的經典著作，《公共政策》深刻批評了傳統公共政策研究范式的內在缺陷，發現公共政策學起源于政治實踐的需求與多元學科知識的支撐，可以通過建構模型來認識政策真實世界，通過本土化研究拓展政策生命力，從而著力倡導建構“以問題為中心”型的學科理論范式，為公共政策學向第三分水嶺進軍提供了理論導圖。

關鍵詞：公共政策學；建構邏輯；發展路徑；第三分水嶺

中圖分類號：D035-01文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2012）03-0068-05

相比其他學科而言，公共政策學的發展歷史并不長。以拉斯韋爾和德洛爾為代表的學者分別建構了公共政策學的第一代、第二代研究范式。20世紀80年代，日本學者藥師詩泰藏對推進公共政策學的發展做出了重要貢獻。由藥師詩泰藏撰寫的《公共政策》是日本第一部最系統、最全面論述公共政策的著作，也是公共政策研究領域的經典著作。盡管該書的出版已有30多年，但是至今仍然是公共政策研究不可或缺的參考資料。著言立說能穿越歲月的滄桑而留下思想的芬芳，或許這就叫做經典。該書的重大貢獻在于作者對公共政策學的發展范式進行了梳理和評述，深入分析了第一代、第二代公共政策學研究范式的利弊得失，為建立第三代政策學范式提供了堅實的理論基礎。正如作者所言，“希望本書能夠成為廣大讀者向公共政策第三分水嶺進軍時的導游圖”[1]159。本文通過對該書的主要觀點進行評析，以期對建構有中國特色的政策科學體系貢獻一點綿薄之力。

一、寫作背景與研究思路

隨著日本政治民主化的推進，在借鑒吸收西方政治學思想的基礎上，日本的政治學研究實現了從國家學向市民學的重要轉變。到了20世紀80年代，日本產生了建立獨立的政治學學科體系的現實需要。由豬口孝先生主持編寫的《現代政治學叢書》就是日本政治學界嘗試建立獨立的政治學體系的一個里程碑式的成果。該套叢書概括總結了20世紀80年代以前近25年來日本政治學的理論研究和實證分析的主要成果，是戰后日本覆蓋政治學領域的研究巨著。叢書由宏觀政治學、微觀政治學、政治過程、政治主體、國際政治五個主題部分組成。《公共政策》就是該叢書政治過程主題領域中的一部重要著作。該書主要從理論闡釋和實證分析兩個角度來試圖構建一個科學的公共政策學理論體系。在理論層面上，作者從澄清公共政策學研究對象著手，說明了公共政策學的特殊性質，探究了公共政策學產生的原因，梳理并評述了公共政策學的發展范式，深入分析了第一代、第二代公共政策學研究范式的利弊得失，為建立第三代政策學范式提供堅實的理論基礎。在實證層面上，作者以政策模擬實驗為出發點，指出了政策干預存在的謬誤并提出了相應的解決辦法，并以建構政策模型為核心，演示了具體公共政策分析的方法和步驟，重點研究了公共政策的系統群研究方法。

二、范式的變遷——倡導公共政策

作為一部經典著作，《公共政策學》的主要貢獻在于推進了公共政策學范式的變遷。

（一）澄清了公共政策的研究對象：人類社會與人的行為

藥師詩泰藏認為公共政策研究的對象是人類社會和人的行為，這與自然科學的研究對象是完全不同的，而人的行為的確不能以機械性的因果關系來解釋，它存在多種變量關系。作者認為，公共政策對人的影響方式分為兩種。通過物理的政策（如強制、暴力等）對公眾的行動進行統治，是一種金屬控制。而公共政策把政府的意圖和計劃告訴公眾，并且通過力求得到公眾的理解和接受來控制公眾的行動，則是一種塑料控制。金屬控制屬于一種機械性因果關系的控制，而塑料控制是一種通過不斷試錯、調試和學習進步的過程。作者認為，“公共政策存在于云控制云的塑料控制世界，它不像報時鐘那樣，用像機器一樣的政策去驅使機器一樣的人心。而應以象流云一樣朦朧、模糊的政策，通過語言的記述功能和爭論功能，反復進行反饋活動，打動流云一樣的人心，從而最終產生物理行動。”[1] 17

（二）闡釋了公共政策學產生的原因：美國政治實踐的產物

1．政策文化是公共政策學產生的土壤。美國的民主黨和共和黨都屬于保守意識形態的政黨。當兩黨政策相差不大時，選民一般表現為“黨派投票傾向”[1]24。當兩黨的政策分歧增大時，選民投票就根據候選人的政策綱領決定如何投票，即從“黨派投票傾向”轉向“問題投票傾向”。政策討論成為政治的中心。

2．行為主義是公共政策學產生的催化劑。行為主義研究方法在美國政治學界曾經風靡一時。藥師詩泰藏認為，“盡管行為主義后來因其內在缺陷而受到了猛烈的批評，但行為主義追求政治學科學化的努力使人們可以在公共政策領域對長期以來進行過規范性討論的制度、民主化以及個人的政治行為等進行客觀的分析。而且正是行為主義倡導跨學科研究而使公共政策這一跨越政治學、經濟學和社會學研究領域的學問具有了分析的可能性”[1] 32。

3．特殊事件是公共政策學產生的導火索。作者認為有兩個特殊的重大事件催生了公共政策學的產生。第一是羅斯福實行“新政”。 為應對經濟危機，羅斯福實行了一系列后來被稱作“新政”的干預政策，其核心是改革、復興和救濟。作者認為，“這就是早期人們心目中的公共政策學的起點”[1] 34。第二，是奧本海姆事件。作者認為，與公共政策學研究興起有關的另一個爭論是“奧本海姆事件”，即參與曼哈頓計劃的核心人物奧本海姆博士因叛逆罪被剝奪公職的事件。這一事件在美國國會引發了一場關于原子能政策選擇問題的大爭論：一些人認為原子能政策應首先考慮將其用于國防和軍事，從而保障美國的安全；另一些人則主張原子能政策要考慮將這一技術優先用于和平，為全人類造福，防止發生核軍備競賽。“這個問題成為美國戰后面臨的第一個最嚴峻、最重要的政策爭論，并成為公共政策學產生的另一個出發點”[1] 35。

4．政策專家是公共政策學產生的推動者。作者認為，美國具有悠久的政策顧問歷史。早在一戰時期，威爾遜總統就招集許多社會科學家到白宮研究政策問題。胡弗總統也設立了以經濟學家米歇爾為委員長的“總統社會變動委員會”。羅斯福總統在經濟危機時期更是啟用了大批經濟學家和社會學家參與政策制定。這些政策專家發展和完善了各種社會科學的各種定量技術，他們參與政策制定的實踐為公共政策學的建立奠定了堅實的基礎。

（三）梳理并評述了公共政策學的研究范式：第一分水嶺與第二分水嶺界說

1．公共政策學誕生的標志：第一分水嶺。藥師詩泰藏認為，“RADIR學術討論會是高舉公共政策學大旗的進軍誓師大會”[1] 35。在這次會議上，拉斯韋爾概述了公共政策學的六大特點：第一， 公共政策學是關于民主主義的學問。第二，公共政策學的哲學基礎建立在理論實證主義之上。第三，公共政策學是一門對時間和空間都非常敏感的學問。第四，公共政策學具有跨學科的特性。第五，公共政策學是一門必須和政府官員共同研究的學問。第六， 公共政策學不可缺少發展概念。作者把拉斯韋爾的政策學說當作公共政策學發展史上的第一個里程碑，或者說第一個分水嶺。

2．德洛爾關于“超”學問的公共政策學：第二分水嶺。藥師詩泰藏把德洛爾的政策學說認定為“公共政策學領域的第二分水嶺”[1] 44。他認為德洛爾的政策學說主要包括以下幾個內容：（1）德洛爾對行為科學的批判。第一，行為科學不具備嚴格區分個別行為的微觀理論和宏觀理論。第二，行為科學理所當然地接受所謂均衡概念。第三，行為科學回避了復雜而生動的社會問題和社會戒規等倫理道德問題。第四，行為科學容易陷入完美主義的泥潭。（2）德洛爾對管理科學的批判。第一，管理科學無視制度問題。第二，管理科學不能研究諸如維護全體一致等政治問題。第三，管理科學不能研究價值、意識形態等非理性問題。第三，管理科學不能創新政策方案。（3）德洛爾的政策模型觀。第一，公共政策模型必須明確把握社會的發展方向。第二，公共政策模型必須與宏觀政策密切相關，即必須具備一種能夠包容每個具體政策的宏觀性格。第三，公共政策模型必須建立在行為科學和管理科學相融和的基礎上。第四，公共政策模型必須對時間非常敏感，并且具有歷史色彩。第五，公共政策模型必須客觀地處理意識形態等非合理性事物。（4）德洛爾的總體政策思想。第一項是制定總體目標。第二項是制定政策范圍。第三項是設定時間單位。第四項是設定風險承受能力。第五項是選擇革新主義還是選擇漸進主義。第六項是選擇普遍性還是特殊性。第七項選擇協調式還是有所側重式。（5）德洛爾的“超政策”思想。“超政策”就是研究應該如何制定政策的政策。

（四）強調了建構公共政策模型的原則：簡單的就是好的

藥師詩泰藏論述公共政策模型的一個最大特色就是避開運用數學方法，使模型更簡單，更實用。“簡單的就是好的”是他深為推崇的一個原則。作者認為，公共政策分析不是一個神秘的過程，整個分析過程必須能夠被政策立案者和實施者理解。而構建模型就是達到理解的一種有效途徑。模型是溝通、交流的一種工具，是人們認識公共政策的指南，那些復雜的、不易被人們理解的模型是無效的。建立模型時，分析者要盡量搜集客觀數據資料，通過定性和定量的語言來描述分析的對象。尤為重要的是，建立模型時，分析者要明確自己的立場。如果是政策立案者，就必須對政策干預與政策效果的因果結構作出明確的定義，其后才能建立模型。如果是政策旁觀者，則可以從多角度進行分析。政策立案者模型是一種機械論模型，而政策旁觀者則只是一種相關性模型。作者主要分析了幾種公共政策模型的種類：輸入——輸出模型、狀態空間模型和反饋結構模型。

（五）勾勒了公共政策學未來的發展方向：向第三個分水嶺進軍

藥師詩泰藏認為以拉斯韋爾為代表的公共政策第一個分水嶺推崇用自然科學的研究方法來研究人是牛頭不對馬嘴，這種實證主義的研究方法無法認識人的行為。這個致命的錯誤導致了第一個分水嶺的崩潰。而以德洛爾為代表的第二個分水嶺試圖糾正拉斯韋爾的錯誤，但其理論過于抽象不能得到大家的認同。這個戰術上的錯誤也使第二個分水嶺輕而易舉地崩潰了。作者描繪出了向第三個分水嶺進軍的導游圖：第一，公共政策學今后仍將以多民族、無政府國家的狀態存在下去。第二，所有與公共政策學的創建相關聯的學科，都應該從各自的角度來回答什么是公共政策。第三，公共政策學應以解決問題為出發點。第四，應該了解公共政策學與政治學之間的關系。

三、啟示與反思

作為經典著作，《公共政策》提出了一系列重要觀點，對現代公共政策學研究產生著深遠的影響。通過辯證吸收其合理營養，反思其不足，可以更好地推進中國特色公共政策學的發展。

（一）公共政策學的構建起點：實踐需求與知識支持

藥師詩泰藏認為，公共政策研究首先在美國誕生是因為美國的政治生態環境的特殊性決定的。應該承認，作為公共政策研究的發源地，美國公共政策研究取得了豐碩的成果，也對其他國家政策研究產生了深遠的影響。但是，作為一門學科的誕生，美國的經驗解釋似乎還并不充分。實際上，政策科學之所以在20世紀60年代以前沒有引起社會的關注，主要是當時社會實踐還沒對公共政策產生迫切的需求。及至20世紀60年代，隨著越南戰爭激發的反戰運動風起云涌以及美國國內的種族問題、城市化問題、犯罪問題、教育問題、就業問題等一系列社會問題凸顯出來，公共政策的客觀需求突然膨脹，公共政策研究逐漸進入學者的研究視野并走入大學講堂。而政府為擺脫治理無能的窘境，也迫切需要科學的政策研究以求解公共治理之困。美國政府以及許多企業、財團和基金會為公共政策的研究和發展提供了大量研究資金資助。與此同時，20世紀60年代開始，社會科學研究的突飛猛進也為政策科學插上了知識的翅膀。由于政策的議題往往涉及許多方面，單一學科研究不足以解釋并指導政策實踐。學科之間的交流與合作開辟了公共政策研究的新領域，也產生了許多新成果。基于這種分析，很多學者認為，在抽離美國特殊情境之外，政策科學的誕生有著更為普遍的原因。如英國學者克利斯多夫·漢姆和麥克爾·黑爾指出，20世紀60年代在美國興起的公共政策研究熱潮有兩個主要原因：西方工業化國家在面臨大量的棘手問題時，決策者急于尋求解決問題的辦法；學術界，尤其是社會科學界，對政策問題給予了更多的關注，并尋求運用其知識來解釋和幫助解決這些問題[2]。由此可見，公共政策學的產生同任何社會科學的產生一樣，其原因無非是兩個：一是社會對公共政策研究的普遍需求，另一個是社會科學的發展和跨學科的交流。這是具有普適性的結論，它揭示了公共政策學不是美國的特產，其他國家同樣可以建立適合其國情的公共政策學。

（二）公共政策學的解釋工具：模型構建與綜合視野

藥師詩泰藏十分重視模型的建構，認為模型是溝通政策理論和實踐的橋梁，是我們分析公共政策的有力工具。作者盡量避免使用復雜的數學公式，力圖使模型更簡單，更實用。這是非常有見地的觀點。同時，我們遺憾地看到，藥師詩泰藏構建的模型基本上是從自然科學的視角進行分析的，缺乏人文分析。這與作者曾經的理工科學科背景密切相關，但正如作者自己所意識到的，政策科學是一門關于人的科學，政策科學是政治學的核心主題。因此，模型構建就必須跳出純自然科學的窠臼，重視模型構建的人文屬性。因此，在公共政策研究當中，我們應該重視自然科學以外尤其是政治學的模型來解釋政策現象，從而能更好地把握政策的實質。由于現實世界中的經濟問題錯綜復雜，每個問題的背后都蘊涵著數不盡的影響因素（外生變量），而且其中的因果關系鏈盤根錯節，如果面面俱到地進行研究，必然無從下手。因此，無論是公共政策研究者還是制定者，為了分析問題方便起見，不得不抓住問題的某些“主要”影響因素，而忽略其他“次要”的影響因素。實際上，模型的構建都是先抽出最重要的關鍵因素或變量，以一定的假設為前提，進行邏輯推理與演繹，最終形成實際問題與影響因素之間的因果關系。可見任何模型都是對現實的不完全模仿。模型反映了真實世界的某一方面，而不是全部。因此，要掌握問題的全貌，就應從不同的角度，用不同的模型來對同一個問題加以分析，而不可只抱住一個模型不放。雖然某種模型有時看來最能解釋某種公共政策的制定過程，但是在一般情況下，惟有結合各種模型進行綜合分析，才能對實際政策問題有一個全面而理性的把握。

（三）公共政策學的研究基點：本土化與特色化

藥師詩泰藏在研究過程中堅持以日本的視角來考察、分析公共政策學，其本土化研究特點非常明顯。比如作者在論述公共政策學緣何誕生在美國時就專門比照分析了美國式政策土壤與日本式政策土壤的不同。很明顯，作者寫作本書的目的就是力圖構建適合日本的公共政策學。這對我國公共政策學的發展有著深刻的啟示。作為研究政策實踐、政策系統及其運行的學科，政策科學一方面反映了人類公共決策過程的本質或規律性，應該具有客觀真理性和普適性，即政策科學具有一般性規范；另一方面，政策科學要反映各國具體的政策經驗，因而各國的政策科學具有自己的特色，即政策科學必須本土化。目前我國的公共政策學也注意引進一些西方政策理論和方法，在一定程度上也推動了我國公共政策學的發展。但仍然存在兩個突出問題：一是對西方理論缺乏真正的理解，消化與吸收不夠，沒有讓西方理論成為滋養我國政策科學研究的營養肥料；二是缺乏對我國政策實踐的實證研究，僅僅局限于從理論到理論的重復論證，沒有做到理論與實踐的有機結合。這極大地制約了中國特色公共政策學的建立和發展。公共政策學的本土化研究應該從以下幾方面入手：

1．要創新方法論。方法論是一個學科的靈魂，一個學科是否成熟，首要的標準就是方法論是否成熟。任何一門學科，除了遵循一般的方法論原則外，還必須有其自己所特有的研究方法。西方政策科學的方法論是建立在西方政治科學的理論原理基礎之上的，如制度理論、精英理論、集團理論、系統理論等。中國政策科學的方法論研究也離不開中國政治哲學或政治理論的基礎。從政治理論來創新政策科學的方法論研究，既是科學的也是可行的。

2．要扎根中國實踐。要以中國改革與建設中的政策問題為邏輯起點，認真觀察中國政策過程的發生機理，從中找到政策過程存在的問題，從而發現中國政策實踐的規律。這是構建中國政策科學體系的實踐基礎。這就要求政策科學必須進行大量的實際調查研究，包括做大量的政策案例分析。

3．要吸取中國政策思想精華。學術創新離不開理論借鑒和綜合思維。我們在借鑒西方理論的同時，不能忘記中國傳統文化的精華。中國的政策思想自古有之，而且博大精深。如“世異則事異，事異則備變”的政策原則，“以民為本，政在得民”的政策基準，“重農抑商”的政策主張，“不患寡而患不均”的政策傾向，“無為而治”的政策構想等等。在當代，毛澤東、劉少奇、鄧小平等人都有豐富的政策思想。當前，我國的政策科學研究必須大力吸收中國古代和現當代的政策思想，在此基礎上進行理論創新，建立新的政策科學理論體系，使政策科學真正具有中國特色。

（四）公共政策學的發展路徑：向第三分水嶺邁進

藥師詩泰藏把公共政策學的范式分為兩個分水嶺。他把拉斯韋爾和德洛爾的政策學說看成兩個獨立的政策范式發展階段。基于第一和第二分水嶺的致命錯誤，藥師寺泰臧認為走向公共政策的第三分水嶺是學科發展的必然趨勢，即建構“以問題為中心”型的學科理論范式。他主張：“為組織這種情況，必須拋棄各學科的‘融合論，并賦予每個研究人員的獨立性，除此以外沒有其他選擇。與其說勉強地融合并導致龜裂，不如賦予各學科獨立性，使每個學科領域的學者都能夠靜下心來研究公共政策的基本問題。”[1]60藥師寺泰臧主張各學科領域學者的交流與理解，在求得共識的基礎上，解決問題也就比較容易。“因為一旦弄清了根本問題，這無論對什么事務性政策課題都是適用的。但是由于這是試圖用高深的數學和過于非現實的理論實證性政治理論來說明問題，因此事務性政策工作人員必定會說‘So，what!（這又怎樣呢？）”[1] 60。他又主張：“不如先不要強調方法論，……姑且把研究對象看作‘結論，首先指出公共政策學中重要的并不是數學公式，而是建立一個表示社會發展的‘發展概念。”[1] 39但是，藥師寺泰臧只講到政策科學學科理論建構的方向，沒有提到政策學科理論規范的建構的具體內容。那么我們該如何建立公共政策學的學科理論體系呢？從學科的理論建構規律看，建構公共政策科學的途徑應從宏觀、中觀、微觀三個層面進行。

1．進行宏觀維度的政策哲學研究。“無論是政策制定和政策科學都需要有哲學與思想基礎”[3]222。作為世界觀與方法論的學科，哲學是屬于最高層次的思維范疇，理應成為政策科學的指導框架。只有從哲學層面來研究政策科學，才能從更高層次洞悉政策科學的本質與規律。從某種意義上說，哲學是加速政策科學成熟的催化劑。用哲學理性把握政策科學，必須加強政策哲學的研究，從價值論、認識論和實踐論的高度，對政策問題進行深入的探討。

2．進行中觀維度的基本原理研究。概念是學科研究邏輯起點和基礎。科學地界定核心概念是一門學科在學科叢林中取得合法身份并占據一席之地的重要前提。 但是，我們遺憾地看到，“政策科學一直缺乏完善的概念體系和有影響的理論假設”[3] 348。政策科學的基本原理，應該是對政策活動客觀規律的概括和總結，而不是主觀杜撰的結果。對政策科學基本原理的研究，“應當通過對廣泛的政策實踐的較為準確的描述，經驗性地概括公共政策的理念、思想和方法，進而通過思辨方式的思考，歸結為具有原則指導意義的較為系統的理論體系”[4]。政策科學的基本原理研究可以主要圍繞如下主題展開：政策科學總論、政策過程、政策工具、政策倫理學、比較政策學、戰略研究、未來研究以及公共選擇、經濟政策學、社會政策學等分支學科。通過全面地研究政策科學各分支學科，強化基本理論研究，建立健全政策科學的學科體系。

3．進行微觀維度的方法技術研究。政策科學是將各門社會科學綜合地運用于解決社會公共問題的一門應用性學科，其價值就在于運用各種科學方法和技術去分析問題情境以實現解決政策問題的目標。沒有各門學科的技術、方法的支撐，政策科學無異于空中樓閣。我們過去政策科學研究中明顯存在著一種定性多、定量少的傾向，定量分析方法及技術嚴重缺乏。然而，沒有定量分析手段，就沒有政策科學，該學科在很大程度上是建立在運籌學、統計學等分析方法的基礎上。 “21世紀的中國政策科學必須在研究方法尤其是定量分析技術上下工夫，否則難以取得突破。”[5]有鑒于此，我們應大力發展、推廣和應用各種統計學與數據分析（圖形統計學、初步數據分析、概率論初步、二項式分布及正態分布、統計推斷原理、簡單線性回歸等）、分析方法（決策分析、成本——效益分析、線性規劃、排隊理論和模擬等）、計量經濟學或建模的備選方法等定量方法。在政策分析中盡可能地運用定量方法是毋庸置疑的，但對定量研究方法的作用切不可過分夸大。科學研究中的任何一種方法都不是萬能的，都有其局限性。政策過程是一個政治過程，在這一過程中事實和價值實際上是交織在一起的，不可能截然分開。只有把定量分析和價值分析有機地結合起來，才能構建一個科學的政策科學體系。

參考文獻：

[1] 藥師詩泰藏．公共政策[M]．張丹,譯.北京：經濟日報出版社，1991．

[2] Christopher Ham，Michael Hill．The Policy Process in the Modern Capitalist State[M]．Englewood Cliffs，N.J：Prentice Hall，1993：1.

[3] 德洛爾．逆境中的政策制定[M]．王滿傳，尹寶虎，張萍,譯.上海:上海遠東出版社，1996.

[4] 張國慶．現代公共政策導論[M]．北京：北京大學出版社，1997：363.

[5] 陳振明．政策科學：公共政策分析導論[M]．北京：中國人民大學出版社，2003：38.

責任編輯凌經球