產業聚集對區域環境的影響與治理

王永龍

摘要：產業聚集正效應已受到各方肯定，但產業聚集同時對區域環境產生負面影響，尤其是工業聚集所產生的負外部性，其歸因是抱有發展壓倒一切、濫用公共產品和搭車不付費的理念。在轉變觀念的基礎上，政府要加大規劃環評與復評，完善環保設施，科學管理，嚴懲環境違法行為。企業要加大環保資金投入，提高科技水平，正常使用環保設施，走上一條代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路。

關鍵詞：產業聚集；區域環境；負外部性

中圖分類號：F12文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2012）03-0060-04

一、對產業聚集的負效應認識不足

產業聚集已呈欣欣向榮之勢。產業聚集所形成的正效應正逐漸被我們認知：節約生產成本，形成競爭優勢；產生專業分工，提高生產效率；提高產品質量，形成競爭與合作效應；擴大生產規模，產生品牌與廣告效應；此外，還能形成規模經濟、外部經濟等等。可以得出這樣一個結論，凡是產業聚集發展好的地方，區域經濟就取得了大發展。

我國已經是制造業大國，制造業加快集聚，在促進經濟增長的同時，也對區域環境產生了較大的影響。從已有的研究來看，關注產業聚集（主要是制造業聚集）的正外部性較多，而對其負的外部性關注較少，比如產業聚集帶來的環境外部性等問題。對產業聚集所帶來的負外部性研究較少，從我們的調研來看，主要原因有：一是研究難度大。研究乏人，深入研究的人少。污染在某些地方是事實性存在，司空見慣，但收集資料困難。環境污染問題是政府怕、企業怕，不愿意配合調查研究。二是對環境污染問題背后發議論的多，敢于站出來批評的少，事不關己高高掛起，怕得罪人。三是環保措施講的多，落實到位的少。沒有建立環境管理機構，沒有按照環保要求檢查監督。四是企業單打獨斗的多，合作共贏的少。五是事前環評的多，事后環評的少。只要環評過關了，以后生產得過且過。

產業聚集對區域環境的影響已成為一個具有重要理論價值和較強現實意義的課題[1]。本課題以安徽S鎮鑄造業為例重點探討產業聚集對區域環境的負面影響與治理。總體而言，現階段我國處于工業化的中后期，而安徽僅處于工業化的中期，以工業聚集為重點研究對象，符合經濟發展的階段性規律，對加快轉變經濟發展方式，促進經濟社會和諧發展具有一定的理論意義和實踐意義。

二、安徽S鎮鑄造業發展歷程及污染溯源

（一）S鎮鑄造業發展歷程。S鎮是全國聞名的“鑄造之鄉”，源于清代。改革開放的春風吹旺了這里的鑄造之火。挑著小火爐，拉著大風箱，伴著吆喝聲，走街又串巷。20世紀80年代，S鎮的小伙子們就這樣“鑄造”起家。小火爐、小砂輪、小作坊，鑄造出“傻、大、黑、粗”的產品。由于當時的鑄造業技術含量低，工藝簡單，工匠們只要瞄一眼就能仿造出來，“什么都能鑄”成為S鎮鑄造的招牌。他們也憑此完成了資本的原始積累，撈到“第一桶金”。到1993年，S鎮鑄造業的資本原始積累達到頂峰，出現“十里爐火紅”的動人場面。然而由于眾多的鑄造企業產品品種單一、生產條件簡陋、產品科技含量不高、污染嚴重，不僅制約了自身的發展，也給地方經濟發展帶來許多不利影響，以致到了要下馬的局面。

S鎮鑄造真的就此要斷了煙火嗎？鎮黨委、政府一班人經過認真的探討和反思，決定規范私營鑄造業，改變過去的小作坊式生產、家族式管理自然發展的狀況，用現代化管理模式拯救這個傳統產業[2]。2000年8月，以“立足鑄造、規模集聚、工業為主、科學規劃”為特點的工業園區正式創建。目前入園企業133家。產品涉及汽車配件、電力金具、電機配件、羽絨制品等，初步形成了機械制造、機電設備、新型建材等并存發展的產業格局，產品遍布全國，并遠銷英、德、日、伊拉克、越南、南非、安哥拉等國家和地區。園內機械鑄造業于2005年被確立為安徽省重點扶持的30個產業集群之一，2006年初，園區又成為該縣唯一省級開發區。2011年被批準為安徽省新型工業化產業示范基地——汽車零部件基地，正向全國最大鑄造基地目標奮進。

（二）鑄造工藝流程及污染排放。鑄造工藝一般有十二個環節，如下圖:

從以上鑄造工藝流程及污染排放圖可見，鑄造工業主要產生大氣污染、煙塵、粉塵污染、固廢以及較低的噪音，沒有工業污水。因此治理污染可以對癥下藥。目前比較成熟的除污技術有：針對煙塵、粉塵可以安裝袋式除塵器、水霧除塵器、旋風除塵器等除塵設備。S鎮工業園即有工廠生產此類環保產品。很多鑄造廠安裝了除塵設備，效果很好。目前政府正在大力資助推廣應用電爐、熱風沖天爐和沖天爐—電爐雙聯熔煉工藝，淘汰手扳爐、退風爐等落后生產工藝設備，對減少SO2、CO2的排放，效果頗佳。對沖天爐實行全封閉，可以有效降低噪音。要建設地埋式生活污水處理系統。而對固廢，比如爐渣、廢鐵屑等固廢，處理辦法很多，可以變廢為寶。最根本的解決辦法是興建固廢處理廠，更利于集中處理，提高成效。

三、產業聚集對區域環境的影響及歸因分析

（一）產業聚集對區域環境的影響。區域環境是指一定地域范圍內的自然和社會因素的總和。是一種結構復雜，功能多樣的環境。分自然區域環境(如森林)、社會區域環境(如各級行政區)、農業區域環境(如作物區)、旅游區域環境等。社會區域環境可按社會經濟文化特點劃分為城市區域環境、工業區域環境等，它們分別構成一個獨特的人類生態系統。

環境因素的重要性被人類重新認識是人類經濟活動尤其是工業活動對環境造成極大破壞，環境污染對人類健康和生活產生危害已經大大顯露的20世紀60年代。從那時起，人類就開始反省自身的經濟活動行為，開始有意識或者通過法律形式規定經濟活動。宗旨是為了維持與改善人類生活的環境質量，必須限制或禁止某些生產活動的進行或者規定生產活動對環境給予不良影響的程度。為此，各國相繼制定了不同的環境保護法規以及規定不同區域的環境質量標準。經濟活動尤其是工業經濟活動，由于性質以及是否采取了控制性措施的不同，對環境的影響也不同。相比之下，機械尤其是精密機械、輕紡與服裝工業等對環境的影響相對比較小；而一些新興工業如電子信息工業則較少對環境產生不良影響。出于來自環境本身以及民眾對環境保護意識提高的壓力，各國各地區均開始重視環境保護，并開始執行越來越嚴格的環境保護標準，并強制經濟活動必須在不超過某種環境標準之下進行。環境質量標準在各國或各地區并不完全一樣。一般而言，在發達國家有較高的環境質量標準；而發展中國家，尤其是工業化剛剛起步的國家，則環境質量標準設定的較低。由此導致了一些發達國家的傳統污染型企業為了逃避本國嚴格的環境標準而轉移到發展中國家，給發展中國家帶來了環境破壞，成為當前倍受世人關注的國際社會問題。環境問題已經不僅僅是局部工業化地區的問題，更是全球性問題。環境問題的產生與發展，致使人類本身開始重新審視其生活方式與生產方式，尤其是審視產業聚集現象。

改革開放以來，我國工業園、開發區如雨后春筍似的，東南西北，隨處可見。建設的主要目的是發展經濟，同時便于集中處理污染，盡可能減少工業污染對環境造成的影響。但是，由于諸多原因，產業聚集也給區域環境造成了不同程度的污染。S鎮工業園只是本文籍以探討的案例之一。20世紀80年代后期，S鎮個體經濟尤其是私營鑄造企業一哄而上，這些企業大都污染嚴重，制約了S鎮經濟發展，居民生活質量難以提高。工業園區創建后，為減少污染提供了客觀基礎。S鎮鑄造業由散到聚，由小到大，由低級到高級，由臟到凈，由差到好。但仍然存在以下問題：1.沒有工業用水污染，但有生活污水，卻無污水處理廠。2.煙塵、粉塵污染沒有根本解決。首要原因是生產工藝落后，設備落后，如使用手扳爐等；其次，環保設備質量參差不齊，而且有的時停時用。3.沒有固體廢物處理中心，導致亂倒現象。

（二）產業聚集對區域環境影響的歸因分析

其一，發展是硬道理被曲解為發展壓倒一切。為了獲得發展，可以暫時犧牲環境，甚至對環境污染熟視無睹。具體表現為，先發展后治污，或先污染后治理，或邊發展邊治污。后發地區渴望發展，發展至上的思想已經壓倒了環境保護，主導著地方政府領導的決策。經驗表明，富國或富裕地區對經濟增長給環境帶來的負面作用比窮國或落后地區有著更清醒的認識，并采取了更多的環境保護法律、規章制度。窮國或落后地區由于急切的想改變并提高人們的生活水平，必然對污染和增長的其他負面作用關心甚少。GDP崇拜的政績觀誘使地方政府的領導以資源和環境為代價來換取暫時的繁榮和發展。只要企業能帶來GDP的提升，推動當地經濟較快增長，官員未來的升遷之路就會一片光明。所以，即使企業在運行中涉嫌污染，地方政府也難以痛下堅決處罰的決心。有些地方政府與污染企業的利益關系糾纏不清，只求權錢雙收，不顧環境保護和百姓福祉。

其二，濫用公共產品。從某一特定區域來看，區域環境是一種公共產品，容易受到制造業等企業的濫用，其結果是產業聚集區整體環境及周邊地區環境的惡化。群眾由于自身的局限性，往往采取事不關己高高掛起的態度，只有當自身的利益被濫用公共產品而侵犯時，才敢于控訴，才出來維權。公共產品的管理責任無疑落在政府的肩上，而由于管理主體的單一性，也滋生助長了濫用之風。

其三，搭車不付費。聚集區屬于公共環境，它被污染了，很難說是某一個企業所為，很難讓一個企業或幾個企業承擔治理的責任。因而，聚集區內任何特定企業在治理環境這一問題上都有托詞，都想成為“免費搭車者”，不愿主動承擔治理環境污染的責任。這使得環境治理難以采取切實有效的措施。

四、產業聚集對區域環境影響的治理對策

（一）促進人的全面發展和社會進步。人類社會發展的目的何在？經濟發展的目的何在？金錢乃至物質主義常常遮蔽了人們對目的的思考。人，才是發展的目的。試想，如果GDP增長了，蛋糕做大了，口袋里錢多了，人卻生活不如意，生存有何意義？錢與生活，豈不本末倒置？！促進產業聚集，是為了經濟又好又快的發展，同時將污染減少到最小的限度。在發展經濟、興辦企業的時候，不是僅僅應付上級檢查，獲得環評批復，置一個環保設備傀儡，而應實實在在地做到發展不影響環境，否則任何發展都不可持續。我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中，要把環保放在特別重要的位置。要提高環保意識，實現科學發展。這樣才能形成人與自然和諧相處，“人詩意的棲息在大地上”的美好境界。人們應該和政府攜起手來，共同保護環境。政府更應該設法煥發群眾的主動性，激發他們保護環境的積極性，促進社會的和諧發展、科學發展。

（二）樹立正確觀念，打造科學有為政府。自然環境和社會環境是人類賴以生存的家園，也是工業發展必不可少的載體。但是在經濟持續快速發展的過程中，自然環境和社會環境在不同程度的惡化。這實際上是對未來的一種“透支”。人們現在不但要忍受環境污染和社會秩序惡化所帶來的種種短期后果，還要在未來付出更高的代價。中國正在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，政府既要發揮市場配置資源的基礎性作用，又不能忽視甚至減弱政府自身應有的“看得見的手”的作用。而且要更加清醒的認識到，政府在轉變職能的同時，絕不能放棄公共服務職能。無論是西方現代化、工業化的歷史教訓，還是我國至今的發展現實，都告訴我們對環境污染的治理，政府義不容辭，責無旁貸，任重道遠。國家節能減排指標已經分解到各地，要充分認識到國家節能減排的力度。這已經是硬任務、硬指標。不可回避，也無法回避。如果不認清這一點，或者敷衍塞責、得過且過，自己碰得頭破血流不算，還將貽害子孫。

觀念決定思路，思路決定發展道路和經濟發展方式。地方政府要樹立科學的政績觀，強化科學發展意識，理性看待GDP。不盲目崇拜GDP，也不盲目拋棄GDP，而是追求理性高效、降低自然及社會等成本的“品質好的GDP”、“綠色GDP”。拋棄片面追求GDP增長而不考慮資源投入和環境成本、只重視物質財富積累而忽視人的全面發展、只考慮當代人需要不顧及后代人利益的發展觀。其次，地方政府，尤其是中西部地區更要樹立全局觀和長期觀，不僅對自己、對當代，還要對周邊、對下一代負責；對待環境問題不可短視，要權衡利弊，科學決策，堅持走以人為本，全面協調、可持續發展的道路，努力實現速度、結構、效益相協調，投資、消費、出口相協調，人口、資源、環境相協調，真正做到又好又快發展。

（三）科學選擇產業聚集區。為減少對環境的不良影響，通過科技進步和產業結構變革等在內的多種努力，使經濟活動不排或少排污染物質，以及對所排污染物質進行嚴格的污染治理，使之達標排放。完全達到零排放不僅會大大提高生產成本，有時在技術上也是不可能的。這樣的矛盾有時可以通過合理的區位選擇得以較好地解決。我們知道，自然界本身是有一定凈化能力的，有效地通過自然界本身的自凈能力，選擇合理的區位也是環境保護的需要。對此，研究者以及實際工作者已經有了大量的經驗積累，如制止在城市的上風布局污染型企業等，通過對環境自凈能力大小和污染治理經濟合理性的認識與把握，進行功能上的劃分，并分別制定不同的環境質量標準以及對進駐企業類型的限制，從而盡最大可能在生產（增加社會財富）的同時，又避免對環境的不良影響。

（四）明確集聚區環境保護的總體要求。區域開發一般是逐步、滾動發展。由于污染源種類和污染物排放量等不確定因素多，只有對區域實行污染物總量控制，才能保證區域開發過程中始終與環境質量達標要求緊密聯系起來。集聚區建設和環境管理須以科學發展觀為指導，堅持環境效益、經濟效益和社會效益相統一的原則，高起點規劃，高標準建設，高水平管理，推行循環經濟理念和清潔生產原則，走新型工業化道路，并按照ISO14000標準體系建立環境管理體系，努力將集聚區建成生態型產業集聚區。

（五）大力支持企業完善環保設施。客觀而言，購買環保設施確實要占用企業的有限資金，影響企業的暫時發展。政府要發揮財政杠桿功能和公共服務功能，鼓勵企業新上環保設備。可以采取一次性獎勵、水電減免、稅收優惠等具體手段，促進企業科學發展。同時，大力宣傳典型，切實轉變企業環保觀念。杜絕環保設備不用或不經常用的現象。一旦發現違法違規現象，依法懲罰。要積極培育公司做大做強，因為大公司環保投入和效率較有保障。

（六）加強科學管理，完善公共服務。一要認真做好規劃環評與復評工作。只有實施規劃環評，才能夠防止高耗能、高污染項目的盲目上馬，避免產業發展布局重合、定位沖突，改變流域和區域開發條塊分割、各自為政的混亂局面。針對環評過后，園區或企業不兌現承諾，不按要求補救、完善環保設施的普遍現象，政府應該規定環評之后每隔三五年復評一次，或突擊抽查一次。做得較好的，復評費用由政府買單；沒有按照要求做的，依法懲罰。二要預防或減輕不良環境影響。（1）在保護水資源方面。制定水資源利用規劃，提高聚集區水資源的循環利用水平及污水處理綜合效益。（2）在保護水環境方面。從源頭削減水污染，企業采取清潔生產技術和工藝，實施排污總量控制；加強防滲措施，減輕對地下水的污染。（3）在保護大氣環境方面。對地面揚塵進行控制，減少揚塵污染；減少機動車的尾氣排放；控制工業點源的排放。（4）在控制噪聲方面。強噪聲源的工業企業慎重引進聚集區；入區企業要采取消聲、隔聲措施。三要搞好基礎設施配套建設。要優化資源配置，特別應做好區內供排水、供氣、污水和垃圾處理，實現對區內污染的集中處理和深度治理。四要監管與服務并重，推動產業集聚區健康發展。對入區項目要提前介入，跟蹤服務，擔責盡職，全力支持項目建設。根據產業集聚區的定位，嚴格項目環境準入，支持先進，制止落后，限制排污量大的項目建設，充分發揮總量減排控制閘的作用，做到“增產不增污”或“增產減污”。采取過程與結果結合式監督方式。發現問題采取倒查式，追究責任人。絕不可睜一眼閉一眼，貽害無窮。加強平時檢查，重在幫助企業理清思路，澄清認識。指導企業解決污染治理問題。不是等污染發生了再查，而是防患于未然。越級檢查、相互檢查、突擊檢查、依法處理等方法，效果很好。吸收群眾、職工參與企業管理，形成環保合力。鼓勵群眾舉報環境違法行為，誰舉報誰得獎的做法值得繼續發揚。省級政府及環保部門要加大監督力度，杜絕違法現象。尤其要糾正隨意辦廠、亂占耕地、污染環境現象。“以罰代治理”監管模式的結果是環保部門罰款增多而企業污染并沒有減少。因此，對經濟主體（企業）的約束，必須真正做到執法必嚴、違法必究，堅決克服以罰代法，以權代法，下不為例等現象。

（七）克服僥幸心理，促進企業健康發展。企業要樹立新的效益觀，即注重社會效益、經濟效益與環境效益相結合。積極承擔社會責任。要徹底拒絕投機、偷排的僥幸心理。要積極做好以下幾點。第一，完善環保設施，規范環保流程。想方設法完善環保設施，包括自制環保設施，堅持正常使用，保持環境潔凈。第二，加強技術改造，淘汰落后工藝，在提高產能的基礎上減少污染排放。第三，引進技術與管理人才，提高技術水平，提升產品質量，提高管理水平，從而提升企業檔次。第四，組織產業協會，爭取資源共享，實現共同發展，弘揚聚集效應。

參考文獻：

[1] 劉軍，吉敏.產業聚集理論研究述評[J].經濟問題探索，2011（8）:34.

[2]安徽日報記者.含山縣林頭鎮：重鑄傳統產業[EB/OL].（2002-08-05）[2012-01-01].http://www.anhuinews.com/history/system/2002/08/05/000081647.shtml .

責任編輯莫仲寧