論政府對教育經費監管

李愛芬

【摘 要】 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）強調了政府對教育經費的監管。文章闡述了政府對教育經費監管的現實意義，論證了政府對教育經費監管的理論依據，研究了《綱要》發布后政府對教育經費監管的新舉措，如設立教育部經費監管事務中心；《事業單位財務規則》中增設了“財務監督”一章；即將出臺《行政事業單位內部控制規范》等。

【關鍵詞】 政府； 教育經費； 監管

一、政府對教育經費監管具有重要的現實意義

（一）教育經費達到GDP4%后應加強對教育經費的監管

2010年6月21日，中共中央政治局審議并通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第五十八條強調指出：“加強經費使用監督，強化重大建設項目和經費使用全過程的審計，確保經費使用規范、安全、有效。”

2011年6月29日，國務院頒布《關于進一步加大財政教育投入的意見》第四條第二款規定：“……四是要加強財務監督和績效評價。進一步完善財務監督制度，強化重大項目經費的全過程審計，建立健全教育經費績效評價制度。”

2011年7月6日，劉延東在全國教育投入和管理工作電視電話會議上指出：“要全面推行教育經費科學化、精細化管理，建立健全教育經費監管機制，加強教育經費使用績效考核，不斷提高教育經費管理水平和使用效益。”

2012年1月6日，劉延東在2012年全國教育工作會議上的講話中又強調指出：“盡快設立高等教育撥款咨詢委員會，加強教育部經費監管事務中心建設。……要制定各級各類學校財務公開制度，使經費使用始終處于社會監督之下，在陽光下運行。”

2011年12月30日，教育部部長袁貴仁就國務院關于實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》工作情況的報告回答委員們詢問時表示，國家將設立專門的教育經費監管中心，使對經費的使用、管理、監督常態化、規范化、制度化。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第五十六條規定：“2012年達到4%，”這是政府的責任；第五十八條的標題是“加強經費管理，”這是學校的責任。2012年是財政性教育經費占國內生產總值的比例將達到4%的一年，對于教育主管部門將工作的重心放在經費使用的安全和效益上是非常適時的。近兩年來，黨中央和國務院如此重視“監管教育經費”，專門成立“教育部經費監管事務中心”，表明了政府監管教育經費的必要性和重要性，同時，也表明了研究政府監管教育經費具有明顯的現實意義和重大的理論價值。

（二）加強對教育經費監管具有重要的現實意義

1.對建設節約型學校具有重要的現實意義

黨和政府曾多次強調“建設節約型校園”和“建設節約型學校”，這次《綱要》在第五十八條中又一次指出：“堅持勤儉辦學，嚴禁鋪張浪費，建設節約型學校。”雖然今年教育經費達到GDP的4%后教育經費有較大的投入，但我國是發展中國家，財力不是很充足，必須將有限的教育經費用在刀刃上，但現在相當多的學校新學區建設貪大求洋、“三公消費”浪費嚴重。因此，加強教育經費監管對建設節約型學校具有重要的現實意義。

2.對促進高等教育內涵發展具有重要的現實意義

“大學者非大樓矣，乃大師矣。”目前高校經費支出結構存在問題，某省2010年專門下發了優化高校支出結構、加強內涵建設的文件，要求高校內涵建設比例本科院校不低于25%，高職高專院校不低于20%。但從2011年54所省屬高校（本科院校30所，高職院校24所）統計分析數據來看，超過25%的本科院校僅有6所；高職院校平均占比11.57%，超過20%高職院校僅有2所。教育部、財政部曾頒布了《關于全面提高高等教育質量的若干意見》和《關于實施高等學校創新能力提升計劃》等文件，但不少學校仍搞面子工程，不在提高教育質量、提升創新能力上下功夫。因此，加強教育經費監管對促進高等教育內涵發展具有重要的現實意義。

3.對高校防范財務風險、促進高等教育可持續發展具有重要的現實意義

高校財務的可持續發展影響高校可持續發展，高校財務風險影響高校財務的可持續發展。目前相當多的高校盲目擴張、債務累累；一些高校招生達不到規模，資金緊缺，這些已構成高校潛在的財務風險。因此，加強教育經費監管對高校防范財務風險、促進高等教育可持續發展具有重要的現實意義。

二、政府對教育經費監管的理論依據

（一）公共產品理論

經濟學理論告訴我們，社會資源（又稱社會產品）從消費角度劃分，可以分為公共產品和私人產品。基礎教育屬于公共產品，高等教育屬于準公共產品。公共產品由財政全額撥款，故稱為義務教育；準公共產品由政府公共財政撥款為主、以市場調節為輔的資源配置機制，故稱為非義務教育。政府的公共財政撥款決定了政府對教育經費的監管地位。學校雖然是面向社會自主辦學的法人實體，但由于學校的資金主要來自政府的公共財政撥款，因此，學校對這些資金只具有經營權，不具有所有權，政府的財政部門和教育部門對公辦學校的經費使用具有控制權。這就是政府要求公辦學校實行部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等制度的理由；這也是政府對公辦學校經費實行監管的理由。所以，公共產品理論是教育經費監管的理論依據。

（二）委托代理理論

財政資金來自納稅人即全體人民。教育經費的所有者是全體人民，教育經費的經營者是學校，所有權與經營權分離之日就是委托代理關系產生之時。學校的委托代理關系主要表現在三個層次：第一層次，委托代理關系是全體人民委托各級人民代表大會；第二層次，委托代理關系是各級人民代表大會委托各級人民政府；第三層次，委托代理關系是各級人民政府委托公辦學校管理層。

教育部門作為政府的組成部分，義不容辭地接受人民代表大會的委托，承擔著政府對教育經費的監管職責，因此，委托代理理論是教育經費監管的理論依據。

（三）公共受托責任理論

這實際上是上述兩個理論的結合，只不過強調受托責任。我國會計學家楊時展教授將受托責任定義為：“因受命或受托經營財政或財務收支，對命令或托付人所負的一種以最大善意充分體現其意志的責任。負這種責任的人為責任人；命令或托付這種責任的人為授任人。”楊時展教授還指出：“任何單位和個人，接受了委托人的資金資源，具有代他保管和運用這些資金和資源的權力，就應對委托人負起下列責任：以最大的忠誠，使委托人最滿意的方式，運用這些資金和資源，完成委托人托付，向他們報告，請求解除責任。這種責任是因受托引起的，就叫受托責任。所謂的委托人就是人民、股東、捐款人、其他各種出資人，而受托人則是政府、董事、企事業單位負責人、其他各種受資人。”

在公司中的受托責任稱為公司受托責任，在公共部門中的受托責任通常稱為公共受托責任。美國審計總署認為：公共受托責任就是指受托管理并有權使用公共資源的機構向社會公眾說明其全部活動情況的義務。最高審計機關亞洲組織認為：公共受托責任是指受托管理公共資源的機構報告管理這些資源及其有關的規劃、控制、財務的責任。

1985年5月15日至21日，在日本東京舉行的最高審計機關亞洲組織第三次大會通過了《最高審計機關在加強公共會計責任制中的作用的指導方針聲明》（關于“公共會計責任制指導方針”的東京宣言），它在“公共會計責任的監管”中規定：“授與公共企業的自主權并不免除其公共會計責任制。有關當局必須認識到有必要對公共企業進行審計，以確保它們對議會的會計責任制，尤其要考慮到它們對于社會經濟發展所具有的越來越大的重要性，向它們投入的大筆公共資金和公共對其健全的管理、成本意識與適當效益所寄予的日益高漲的期待。”由此可見，公共受托責任理論是教育經費監管的理論依據。

三、政府對教育經費監管的新舉措

（一）新舉措是指中國教育財務會計史上的新創舉

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布前，只有兩個法規對“教育經費監管”作出了規定，這兩個規定是：2002年2月4日，上海市教育委員會關于印發《上海市高等學校經費監督管理暫行規定》的通知（滬教委法[2002]1號）；2004年12月9日，教育部辦公廳關于轉發《黑龍江省義務教育學校公用經費監督管理及責任追究暫行辦法》的通知（教財廳函[2004]47號）。雖然只有兩個但足以表明上海市和黑龍江省對教育經費監管的重視，由于這兩個法規出臺較早，因此，教育經費監管的內容和方式仍停留在傳統層面上。

從學術期刊網上搜索，發表“教育經費監管”的論文也不多，這些論文有些發表于《綱要》頒布前，有些發表于《綱要》頒布后。特別是《綱要》頒布后的論文都存在一個問題，都沒有提到《綱要》，沒有提到教育部設立的經費監管事務中心。同時，大多數論文對教育經費監管停留在學校層面上，沒有放在政府監管的層面上。

（二）政府對教育經費監管的新舉措

1.專門設立教育部經費監管事務中心

2010年10月19日，教育部印發《關于設立教育部經費監管事務中心的通知》（教人[2010]13號）規定：“為貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》關于加強經費管理、完善教育經費監管機構職能的要求，根據中央機構編制委員會辦公室《關于成立教育部經費監管事務中心的批復》（中央編辦復字[2010]96號），經部黨組研究決定，設立教育部經費監管事務中心。該中心的主要職責是：受教育部委托，承辦與教育經費監管相關的輔助性工作，提出意見建議；承辦相關教育專項經費項目預算的前期論證、評估評審及績效評價等具體工作，提交相關論證、評審和評價報告，為教育部進行決策提供參考；承辦經費監管相關信息化建設工作和財務數據統計、匯總、分析工作；承辦與直屬高校、直屬事業單位領導干部離任審計、單位撤并專項審計有關的具體工作和其他與財務管理有關的具體工作。”

設立教育經費監管的專職機構，這是共和國成立后的第一次。它具有層次高、專業性強、監管力度大等特點。2012年7月23日，教育部經費監管事務中心專門在中國人民大學組織專家論證了“教育部資金監控信息系統建設方案”。雖然“資金監控信息系統”是教育部經費監管事務中心一項重要的基礎工作，但足以反映教育部經費監管事務中心將監管重心放在“經費使用的安全和效益”上。正如該方案指出的：“建設好資金監控信息系統，能使各單位在資金使用上更加規范、安全，也能指導各單位調整資金使用結構，使資金使用更好滿足單位各方面發展需要，提高績效水平。同時，建設好資金監控信息系統，能強化各單位資金使用的評價和評估，便于教育部、財政部等上級部門對整個教育系統在財務管理上，包括財務制度、資金運動、資金使用結構方面進行綜合評價，建立一套較完整的評價體系，為今后教育財務管理制度建設打下基礎。”上述這些，在歷史上是從來未有的創舉，是教育經費監管的創新。

2.《事業單位財務規則》中增設了“財務監督”一章

2012年2月7日，財政部正式頒布了新的《事業單位財務規則》（財政部令第68號），已于4月1日實施，新規則專門增加了“財務監督”一章，它包括財務監督的內容（對預算管理、收入管理、支出管理、結轉和結余管理、專用基金管理、資產管理、負債管理等的監督）、財務監督的方式（實行事前監督、事中監督、事后監督相結合，日常監督與專項監督相結合）、財務監督的制度（應當建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度，依法公開財務信息）和外部財務監督（應當依法接受主管部門和財政、審計部門的監督）。這在《事業單位財務規則》中新增的，在中國教育財務會計史上也是第一次。

3.《行政事業單位內部控制規范》即將出臺

內部控制是指一個單位為了實現其經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，規范經濟行為，控制經濟活動，確保經營方針的貫徹執行，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的相互制約的制度，其中風險控制是核心。

《行政事業單位內部控制規范》目前也在征求意見，這是新中國成立以來第一次針對行政事業單位出臺的內部控制規范，其目的是要提高行政事業單位對內部控制的高度重視，加強單位及領導班子的風險管控意識。

完善內部控制監督機制，必須建立健全制度建設。教育部、財政部正在起草《關于合理安排使用財政教育經費的指導意見》和《教育經費使用監管暫行辦法》，明確監管范圍要以重大經濟活動為監管核心，以重大資金運轉為監管主線，做到所有教育經費全覆蓋、教育經費使用過程全覆蓋。此外，還要盡快建立健全校內經濟責任制，建立和健全重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、決策責任制度、績效考核制度，明確各級的職責權限和議事規則，做到相互配合、權責統一、依法辦事。

【參考文獻】

[1] 楊秀梅，黃驥.構建高校財務監管體系的探討[J].財會研究，2010（8）：73-75.

[2] 叢全喜.高校財務會計監督機制存在的問題與完善探究[J].商業文化（上半月），2012（1）：268.