現(xiàn)階段我國高校預算管理存在的問題及對策

劉濤

【摘 要】 高校預算管理是高校財務管理的重要組成部分，在高校發(fā)展過程中起著重要的作用。近年來，隨著我國高等教育經費逐年增加，高校預算管理水平有了一定程度的提高，由舊的預算觀念逐漸向“全面預算”觀念轉變，但高校預算管理仍存在著一些問題。文章分析了現(xiàn)階段我國高校預算管理存在的主要問題，并提出了相應的對策。

【關鍵詞】 高校預算； 管理問題； 對策

隨著我國中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）的頒布實施，2012年要實現(xiàn)國家財政性教育投入占GDP4%的目標，我國高等教育經費逐年大幅增加，高校對資源配置的要求越來越高，預算管理在我國高校管理中的地位越來越重要。預算管理已經成為高校財務管理的核心組成部分，如何提高預算管理水平成為許多高校專家探討的熱點課題。加強高校預算管理，建立健全預算管理績效考核機制對高校防范財務風險、合理配置資源、提高資金使用效益和保障高校各項事業(yè)正常、可持續(xù)性發(fā)展起著重要的作用。

一、現(xiàn)階段我國高校預算管理存在的問題

（一）預算觀念守舊、預算管理意識欠缺

由于長期以來我國高校的經費主要來自于國家經費撥款，使得高校自主理財意識欠缺，對于上級部門下達的預算經費只是被動地接受，缺乏預算管理意識，缺少預算績效考核機制，造成預算編制松弛，學校預算缺少戰(zhàn)略性和前瞻性。對于高校內部而言，在實際操作過程中，很多高校的預算編制實際上主要是財務部門和個別人員參與，學校的教學、科研、行政及后勤等預算執(zhí)行部門沒有主動參與到預算的編制過程中來，只是被動地接受學校下達的預算指標；而學校的預算決策機構缺乏預算全局觀念，對于下屬部門的預算要求，只要認為可行就同意報財務部門立項，而不考慮學校的總體戰(zhàn)略規(guī)劃和項目的輕重緩急。預算的執(zhí)行部門缺乏預算管理意識，在預算執(zhí)行過程中，不知道本部門的職責和權限，甚至不知道自己在預算管理中的角色，盲目開支預算經費，對于學校下達的預算經費只管完成任務，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，使得預算成為各部門在學校爭取經費的工具，而未發(fā)揮預算在高校財務管理中的重要作用。

（二）預算編制內容不全面，編制方法不科學

根據(jù)《高等學校財務制度》的要求，高校預算應包含學校的全部收支。但是隨著我國高等教育事業(yè)快速發(fā)展，高校的辦學資金收支渠道越來越多樣化，導致有些收入（如貸款資金、科研經費、校辦產業(yè)資金和獨立學院資金等）沒有納入到學校進行統(tǒng)一預算管理，造成預算不能將學校的所有經濟活動囊括其中，無法客觀地反映學校財務狀況全貌和資金運行總體情況，不利于學校利用各種資金進行有效資源配置，提高資金的使用效益。

目前我國高校財務預算編制普遍采取“基數(shù)+增長”為基礎的增量預算編制方法和編制人員“經驗+估計”原則進行，即以上一年的各項預算額為基數(shù)，按照一定的增長比例來確定本年度的預算額。這種方法雖然簡便易行，卻不能按照學?？傮w發(fā)展規(guī)劃的有關要求進行編制。不管原來的決策正確與否，不管原來的分配公平與否，都會按照既定的增長比例繼續(xù)安排預算，使預算失去科學性和有效性，達不到通過預算合理配置資源，進行有效預算管理的目的。另外，有一些高校也在嘗試采用“零基預算”，但是因為缺乏有效的獎懲機制和績效考核機制，使得“零基預算”無法發(fā)揮其真正的作用。

（三）預算執(zhí)行剛性不強，預算調控力度不夠

首先，很多高校的預算批準執(zhí)行時間與法定預算年度時間不一致。我國法律規(guī)定的預算年度是自然年度，即1月1日至12月31日，但是學校預算經校長辦公會通過后下達，通常是在當年的四五月份，造成了很多部門“一季度無預算、四季度忙預算、為了預算而預算”的不良現(xiàn)象，很多經濟業(yè)務已經發(fā)生，但由于預算未下達，使得預算管理和預算控制在預算年度前期失去了意義。其次，很多高校預算執(zhí)行控制不嚴格，在預算執(zhí)行的過程中彈性很大，“超支預算、亂用預算”現(xiàn)象嚴重。由于很多預算項目未明細化，一些部門在預算執(zhí)行過程中無法明確預算執(zhí)行標準，甚至為了保證下一年度預算指標不被學校削減而故意浪費突擊花錢。最后，高等院校一般只注重校管經費和校級重大項目的預算管理，對二級學院預算項目的管理和監(jiān)督不足，這樣就很難提高整個高校的預算執(zhí)行效果。高校財務預算的執(zhí)行效果不僅依賴于預算編制的科學規(guī)范，更要依賴于預算執(zhí)行過程中及時反饋的信息及預算的動態(tài)調整。

（四）預算評價未引入績效考核機制，缺乏完善的預算績效考核體系

預算績效評價工作是預算管理體系中的重要部分，它是對高校各級責任單位預算執(zhí)行結果的考核和評價，為預算執(zhí)行和控制提供了可靠保證，有助于各個部門按照投入與產出相配比原則優(yōu)化配置資源。就目前而言，很多高校還停留在以傳統(tǒng)的投入為主的預算管理觀念上，只注重對預算投入的管理，而忽視了預算產出的重要性，財務部門只是從表面上對預算項目中發(fā)生的各類支出的正確與否進行審核，而沒有對預算執(zhí)行結果進行考核評價。由于部門目標責任不明確，預算監(jiān)管人員工作業(yè)績好壞未與工資薪酬掛勾，也沒有對預算執(zhí)行人和預算執(zhí)行單位的預算執(zhí)行考核結果給予獎懲，從而導致執(zhí)行過程中部門預算經費與工作目標脫離，與工作績效相脫節(jié)，造成各部門爭搶預算資金，降低資金使用效益，制約學校教育事業(yè)的健康發(fā)展。

二、高校預算管理的完善措施

（一）建立、完善預算管理組織機構

為了使預算能夠有效執(zhí)行和控制，高校應設立一個具有專業(yè)性、戰(zhàn)略性和權威性的預算管理工作委員會來負責預算的協(xié)調、控制和考評工作。預算工作委員會應由校領導和財務處、審計處、紀委監(jiān)察處、學院負責人及學科帶頭人等組成，預算工作委員會是學校最高的預算管理機構，下設管理辦公室，掛靠財務處，各部門、院系所設置預算管理專員，形成預算委員會、管理辦公室、預算執(zhí)行部門和預算管理專員至上而下一體化的預算管理網絡體系。學校黨委常委會是學校預算管理的最高權力機構，負責審議并批準預算及預算執(zhí)行中的調整方案。預算工作委員會負責確定學校總體發(fā)展規(guī)劃，審議學校預算草案，審議預算執(zhí)行過程中的調整方案，審核績效考評結果和獎懲方案，監(jiān)督預算執(zhí)行。預算管理辦公室專門處理日常預算管理事務，具體負責預算資料的收集，負責預算草案的測算和編制，負責監(jiān)督學校各項預算的執(zhí)行，準確、及時地分析預算執(zhí)行情況，對各部門預算執(zhí)行情況進行考核，負責預算資料的收集。預算執(zhí)行部門應結合本部門的實際，編制本部門的預算，同時按照“量入為出”的原則，細化本部門的預算，制定詳細的預算使用進度。

（二）完善預算編制內容，改進預算編制方法

首先，高校應轉變舊的預算觀念，樹立“全面預算”思想，努力宣傳預算管理的作用，使全校教職工真正認識、了解到預算管理的涵義和意義，真正認識到預算管理是學校財務管理的重要組成部分及在學校運行發(fā)展中的重要地位。其次，要全面了解分析高校的所有經濟活動和經費收支情況，將學校的全部資金來源和經費收支納入到學校預算范疇，使學校預算管理的范圍涵蓋所有的經濟活動和經費收支，以提高高校預算管理水平和資金使用效益，對高校財務進行有效的風險控制。再次，預算編制要以學校的總體發(fā)展規(guī)劃為基礎，堅持“量入為出、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點”的編制原則，在編制支出預算時，應堅持“保運行、保民生、保重點、保基本建設”的原則，既要保證學校正常運轉的經費需要，也要保證與學校發(fā)展規(guī)劃和中長期戰(zhàn)略目標一致。最后，高校應打破原有的“基增預算”和單一的“零基預算”編制方法，在原有“零基預算法”的基礎上，與績效預算和滾動預算相配合，建立科學、系統(tǒng)的預算編制體系。績效預算注重“投入—過程—產出—結果”整個預算執(zhí)行過程，引入競爭機制和資源配置機制，激勵管理者創(chuàng)新和資金節(jié)約，提高教學科研能力。滾動預算是按照學校中長期發(fā)展規(guī)劃制定的中長期預算，根據(jù)每年學校發(fā)展規(guī)劃的變化對下一年度的預算進行相應調整，學校的中長期建設發(fā)展專項支出可以用滾動預算法統(tǒng)籌安排。

（三）加強預算的執(zhí)行力度，完善預算的監(jiān)督機制

首先，科學有效的預算是預算管理的基礎，學校應把好預算審批關，建立健全目標經濟責任制，從源頭上保證預算真實、科學、有效。學校預算必須經預算管理委員會嚴格審議，通過后如無重大特殊情況，未經預算管理委員會審議批準，任何單位和個人不得擅自變更、追加或者透支預算。其次，財務部門作為預算管理的職能部門，在預算控制和監(jiān)督過程中起著重要的作用，財務部門應嚴格按照預算管理制度和預算項目開支范圍、標準進行會計核算，嚴格控制各項目預算指標的用款進度，對各部門的資金使用情況進行實時監(jiān)控，加強預算事前和事中控制，預防腐敗和浪費現(xiàn)象發(fā)生。最后，高校應建立網絡財務管理系統(tǒng)，將全部收支情況納入網絡財務系統(tǒng)進行管理，通過網絡財務管理系統(tǒng)，實時掌握各項目財務信息，對支出預算進行合理調控，對于亂用預算、超預算的支出，財務部門可以通過網絡財務管理平臺關閉其預算項目，使其無法開支。

（四）建立健全預算管理績效考核機制

預算管理績效考核體系是以績效為預算管理核心，運用特定的指標體系，通過對預算項目進行定量和定性分析，對預算決策、配置、執(zhí)行和資金使用情況作出綜合性評價?？冃Э己藨裱陀^性、全面性、可比性和發(fā)展性原則，制定切實可行的獎懲機制與其相配合，根據(jù)各部門預算執(zhí)行情況進行相應的配套獎懲措施，對增收節(jié)支、預算執(zhí)行情況好、資金使用效益高、項目成果顯著的部門給予一定物質獎勵；對于預算執(zhí)行情況差、資金使用效益低、資金浪費嚴重的部門給予警告或取消其部門的評優(yōu)資格并將其部門下一年的預算指標進行一定額度的扣除；對于情節(jié)十分嚴重的，按照目標經濟責任的有關規(guī)定追究相關責任人的經濟責任。通過績效和獎懲的結合，可以最大限度地調動各部門的工作積極性和創(chuàng)造性，避免各部門鋪張浪費，保證預算管理的嚴肅性和有效性，保證高校教育事業(yè)健康、有序發(fā)展。

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