公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“亂象”治理

穆光宗

第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人口老齡化加快。60歲及以上人口占13.26%，其中65歲及以上人口占8.87%，同2000年第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)相比，比重分別上升2.93和1.91個(gè)百分點(diǎn)。 “十二五”時(shí)期是人口老齡化、高齡化、病殘化和空巢化加速發(fā)展的時(shí)期。我們面臨的挑戰(zhàn)不僅僅是少子老齡化，而且是獨(dú)子老齡化，甚至是無(wú)后老齡化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體系遭遇巨大困難，核心家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。21世紀(jì)的中國(guó)老人，能依靠誰(shuí)來(lái)養(yǎng)老？

公辦養(yǎng)老院存在的問(wèn)題

我們經(jīng)常聽說(shuō)公辦養(yǎng)老院“一床難求”，為什么？這是因?yàn)榇蠹乙话銓?duì)公辦的機(jī)構(gòu)比較信任，公信力來(lái)自公共服務(wù)的品質(zhì)和政府支持的保障。根據(jù)了解，公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每張床位的投資是民辦的數(shù)倍，而且公辦機(jī)構(gòu)還享受稅收、床位補(bǔ)貼、水電費(fèi)等各項(xiàng)政策優(yōu)惠，使得公辦機(jī)構(gòu)設(shè)施好，服務(wù)也好，收費(fèi)也低，理所當(dāng)然成為趨之若鶩的選擇對(duì)象。但在看似良性運(yùn)營(yíng)的背后，存在著公辦養(yǎng)老院的長(zhǎng)期建設(shè)與發(fā)展問(wèn)題，甚至更深層面影響到整個(gè)社會(huì)福利政策和資源的公平與共享。

首先是公辦養(yǎng)老院建設(shè)問(wèn)題。一些地方大興土木，構(gòu)建超豪華養(yǎng)老院，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要么完全公辦，要么享受土地、財(cái)政補(bǔ)貼、用水用電等各種優(yōu)惠政策，卻只能滿足少數(shù)有錢人的養(yǎng)老，普通百姓無(wú)福消受，這恐怕是一種福利分配的錯(cuò)位。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其要杜絕檔次偏高現(xiàn)象，避免產(chǎn)生社會(huì)福利分配不公問(wèn)題。而另一些地方連基本的養(yǎng)老設(shè)置都不能保證。養(yǎng)老院建設(shè)的資源有效配置不足，是當(dāng)今社會(huì)亟待解決的重要問(wèn)題，另外還存在著一系列的例如“住院貴”、床位缺口大造成的“等不起”、就近養(yǎng)老難等問(wèn)題。養(yǎng)老問(wèn)題應(yīng)是政府與市場(chǎng)相互支撐、互相促進(jìn)，當(dāng)社會(huì)上大部分老人尚未能頤養(yǎng)天年之際，我們期待政府更多的“雪中送炭”而非“錦上添花”。

其次，我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)育不健全，有如下傾向需要警惕：一是盲目上馬。一些公辦的老年公寓建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，布局不合理，不僅占用寶貴土地資源，也不適合多數(shù)老年人的需要。二是變相圈地。建養(yǎng)老設(shè)施是幌子，本意是商業(yè)開發(fā)。三是角色錯(cuò)位。政府應(yīng)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境，提供基本公共服務(wù)、保障公民社會(huì)福利。公共財(cái)政也是陽(yáng)光雨露，應(yīng)該提供公共服務(wù)和社會(huì)福祉，消除貧困化、失能化、無(wú)子化所導(dǎo)致的“老年失保失養(yǎng)”現(xiàn)象。在發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)過(guò)程中，要防止“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”兩個(gè)傾向。一方面，完全的市場(chǎng)導(dǎo)向可能導(dǎo)致一切向錢看，損害老年人權(quán)益；另一方面，強(qiáng)大的政府掌控可能導(dǎo)致養(yǎng)老資源的不均勻分配，產(chǎn)生福利不公。政府往往不計(jì)成本，效率效益低下，形成福利依賴。

出路之一：可以從政府角色和政策定位起航，建設(shè)有中國(guó)特色的養(yǎng)老服務(wù)體系道路

政府的角色和作用是什么？在快速老齡化的階段，要強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府是最重要的養(yǎng)老責(zé)任主體和決策主體，需要肩負(fù)起從戰(zhàn)略上積極應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的社會(huì)歷史責(zé)任、民生保障責(zé)任和財(cái)政投入責(zé)任。但錢要花在刀刃上，樹立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的績(jī)效意識(shí)。適度福利型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)要體現(xiàn)對(duì)老年人的尊重和滿足，公平與保護(hù)，樂(lè)活和價(jià)值。

建設(shè)中國(guó)特色的養(yǎng)老服務(wù)體系道路到底該怎樣走？比較合理的定位是：以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，以社區(qū)服務(wù)為依托。在快速的人口轉(zhuǎn)變背景下，全球社會(huì)正在從核心家庭的老年照護(hù)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的老年照護(hù)。在應(yīng)對(duì)所有挑戰(zhàn)的過(guò)程中，不同責(zé)任主體的護(hù)理機(jī)構(gòu)不可或缺，都發(fā)揮著重要作用。給我們印象深刻的是，發(fā)達(dá)國(guó)家正在努力打造有強(qiáng)大公共財(cái)政支持、有強(qiáng)大質(zhì)量監(jiān)督體系、家庭化、有品質(zhì)的老年護(hù)理體系。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不僅僅是養(yǎng)老地點(diǎn)的選擇，更重要的是有養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)的保障，因?yàn)樗鼘I(yè)。

中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展基金會(huì)寸草心敬老志愿者聯(lián)盟公布的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)延伸服務(wù)社區(qū)”新模式，將解決社區(qū)高齡老人最迫切需要的日常照護(hù)、醫(yī)療保健（含心理關(guān)愛）和老人用餐3大難題，成為我國(guó)居家養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展方向。為全力配合“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)延伸服務(wù)社區(qū)”新模式在全國(guó)應(yīng)用，讓更多高齡失能老人受益，寸草心聯(lián)盟將在全國(guó)啟動(dòng)“3助1行動(dòng)”：即1個(gè)醫(yī)療專業(yè)志愿者、1個(gè)心理專業(yè)志愿者、1個(gè)普通助老志愿者，聯(lián)合幫助1位高齡老人。大力發(fā)展居家式的安老樂(lè)養(yǎng)體系是我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的正確方向。2030年以后，中國(guó)必須建立一個(gè)擁有完備持續(xù)照料體系的社會(huì)，具備家居式環(huán)境、親情化關(guān)懷和專業(yè)化照料特質(zhì)的家庭式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將大受歡迎。中國(guó)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)助老都需要大力發(fā)展，需要兩條腿走路，互相支持，成就具有中國(guó)特色的養(yǎng)老服務(wù)體系道路。

出路之二：公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要彰顯“福利養(yǎng)老”和“雪中送炭”的角色和作用

政府要走適度福利型、完全護(hù)理型為基本特點(diǎn)的公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展之路。適度福利型意味著完全福利型和部分福利型并行，完全護(hù)理型意味著老年護(hù)理要作為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的最重要功能來(lái)發(fā)展。

政府通過(guò)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要構(gòu)筑的是“社會(huì)養(yǎng)老安全工程”和“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。前者是說(shuō)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略定位應(yīng)該是針對(duì)低收入或者類似三無(wú)老人這樣的弱勢(shì)老人群體，雪中送炭，實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、福利養(yǎng)老”的社會(huì)人道目標(biāo)。入院老人大致可以分為三類：健康老人、亞健康病患老人（需要就醫(yī)，如糖尿病、高血壓等慢性?。?、失能半失能老人（需要長(zhǎng)期護(hù)理，全天候護(hù)理）。多數(shù)入院的老人屬于二類三類老人，他們需要專業(yè)的、全天候的照顧，才來(lái)到專業(yè)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。自理型老人基本屬于生活功能健康型老人，護(hù)理型老人則包括了亞健康病患老人和失能半失能老人。養(yǎng)老的問(wèn)題已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的、局部的問(wèn)題，它是一個(gè)系統(tǒng)問(wèn)題，政府要把養(yǎng)老事業(yè)統(tǒng)籌考慮，準(zhǔn)確劃分完全不能自理老人、半自理能力老人和能自理老人。其中，政府首先應(yīng)該解決的是完全不能自理的老人的需求，因?yàn)檫@不僅僅是老人個(gè)人的問(wèn)題，也是家庭問(wèn)題，同時(shí)也是社會(huì)問(wèn)題。

出路之三：在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建筑結(jié)構(gòu)和功能的設(shè)計(jì)上，要努力實(shí)現(xiàn)安養(yǎng)、樂(lè)活、善終的養(yǎng)老目標(biāo)

養(yǎng)老地產(chǎn)不僅僅屬于老年建筑學(xué)的范疇，也是老年倫理學(xué)的實(shí)踐，追求的是“老吾老以及人之老”的人生境界。要充分考慮和滿足老有所養(yǎng)、老有所居、老有所醫(yī)、老有所依、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)、老有所終全方面需求，努力實(shí)現(xiàn)安養(yǎng)、樂(lè)活、善終的養(yǎng)老目標(biāo)。就其本質(zhì)而言，養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展的是安老樂(lè)養(yǎng)、持續(xù)照料的體系。養(yǎng)老地產(chǎn)不僅追求可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)紅利，而且要實(shí)現(xiàn)可激賞的道德紅利，從而涌現(xiàn)出很多有道德、有愛心、有責(zé)任的社會(huì)企業(yè)，成為老齡產(chǎn)業(yè)的精英和支柱。在養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展的過(guò)程中，我們要防范“市場(chǎng)失靈”和“道德失范”，導(dǎo)以文化的建設(shè)、倫理的指引和制度的規(guī)范，使其健康發(fā)展。

出路之四：拓展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空間

隨著人口老齡化的加快，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的增加可能導(dǎo)致養(yǎng)老的福利負(fù)擔(dān)上升，大力發(fā)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將使國(guó)家陷入“福利陷阱”，政府將背上沉重的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家都以民辦為主，由政府批準(zhǔn)和統(tǒng)一監(jiān)管。政府要做的是完善相應(yīng)法律法規(guī)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供公平健康的環(huán)境。我國(guó)需要公投公辦、公投民營(yíng)、公助民營(yíng)等多種模式齊頭并進(jìn)。

此外，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的健康發(fā)展需要行業(yè)監(jiān)管和評(píng)估?？陀^上，一些公辦養(yǎng)老院為了管理方便和降低風(fēng)險(xiǎn)，傾向于接收完全自理的老人，使得養(yǎng)老院資源沒(méi)有讓最需要的人群享用。政府的養(yǎng)老投資行為、經(jīng)營(yíng)行為、服務(wù)品質(zhì)等需要人大等部門來(lái)監(jiān)管，同時(shí)也需要第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估，不僅要考慮新增福利機(jī)構(gòu)床位張數(shù)，而且要考慮績(jī)效指標(biāo)和人文指標(biāo)。

綜上所述，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該以構(gòu)筑城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分層分類、互相支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系為己任。以有品質(zhì)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為據(jù)點(diǎn)，輻射城鄉(xiāng)社區(qū)，助推居家養(yǎng)老。同時(shí)，公辦與民辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展，扶持民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老具有公益屬性，但并不意味著不能產(chǎn)業(yè)化，不能營(yíng)利。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來(lái)看，允許營(yíng)利更有利于產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（作者為北京大學(xué)人口所教授，北京大學(xué)人口所博士張團(tuán)對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

責(zé)編/劉廣為 美編/石玉