國庫集中支付制度與高校預算管理銜接的探討

龐朝陽 李銀平

【摘 要】 近年來，高等學校陸續納入國庫集中支付改革范圍，由于高校預算管理尚未完成與國庫集中支付制度的完全對接，許多方面還不能完全適應國庫集中支付制度的要求。文章從高校財務管理面臨的新形勢入手，分析了國庫集中支付制度與高校預算管理銜接中存在的問題，并探討了相關的應對措施。

【關鍵詞】 國庫集中支付； 預算管理； 銜接

國庫集中支付制度是指通過國庫單一賬戶體系，對財政資金從預算編制、額度撥付、資金使用進行全過程監督、控制的一種制度。財政部門編報和批復用款計劃的依據是單位部門預算。實行國庫集中支付制度可以規范財政資金的管理，有利于提高財政資金的使用效率，有效防止財政資金被挪用、擠占和截留，對我國財政體制改革具有深遠的影響。近年來，高等學校陸續納入國庫集中支付改革范圍，但在國庫集中支付制度與高校預算管理的銜接過程中也發現了一些問題。為充分發揮國庫集中支付制度的積極作用，本文對這些問題及應采取的相關措施進行探討。

一、國庫集中支付制度對加強高校預算管理的積極影響

高校財務管理最核心的內容是預算的管理，基本職能主要是預測、計劃、控制和分析，但高校財務管理職能中最重要的預算職能，在實際工作中往往不被重視。實行國庫集中支付制度改革后，預算資金不再直接撥付到高校賬戶，財務部門收到的是以財政直接支付或授權支付兩種方式支付的使用資金額度。財政部門可以通過國庫單一賬戶體系對高校預算資金進行全面及時的監控，這要求高校財政資金的支付必須建立在科學、合理的預算基礎之上，有利于強化高校的預算管理職能。高校財務部門必須嚴格按單位預算對每筆資金的使用進行周密計劃，通過單位預算形成對資金的全過程監督，使高校的預算管理趨于規范性和科學性。高校決策層也必須轉變思想意識，重視預算管理工作，強化對預算和資金的管理理念。預算一經確定，就應當保證其在高校內部具有強制性和約束力，才能充分發揮預算管理的職能。

在原有的財政資金收付方式下，高校資金管理沒有財政約束，資金使用不規范，財政部門對預算資金難以進行有效監督，易滋生腐敗及違紀現象。實行國庫集中支付制度，高校只有一個零余額賬戶，財政部門對預算資金的監控從對預算支出總額進行控制轉變成對明細支出進行監控。預算管理事前、事中及事后的全方位監管取代了原來預算執行的事后監督，從根本上規范了高校預算資金的管理和使用。高校資金集中于國庫單一賬戶，以高校的部門預算為基礎，通過國庫集中支付系統支出，有利于強化預算的執行和監督，使預算執行的隨意性大大減少，提高了預算執行的透明度，預算的嚴肅性也得到加強，有效地降低了高校的財務風險。

二、高校預算管理與國庫集中支付制度銜接中出現的問題

（一）高校的預算管理意識薄弱

長期以來，高校決策層重視財務管理而輕視預算管理，很少長期設立預算管理職能部門，預算管理專業力量嚴重不足，預算編制基礎薄弱。多數高校在預算編制工作中普遍存在“一個單位，兩本預算”的現象，即在同一預算年度同時編制部門預算和校內預算，兩本預算之間差異很大。部門預算依據《政府收支分類科目》的規定，按照功能和經濟分類科目編制，是學校下年度總的預算，不落實到學校的具體部門，不能作為學校經費分配和使用的依據，而校內預算一般是以經濟分類科目為基礎，以校內職能部門或院系為單位編制。部門預算和校內預算編制的依據、時間和方法不同，相互脫節，出現了“兩張皮”的現象。由于在原有的財政資金收付方式下，部門預算只是學校向財政部門爭取經費撥款和進行資金分配的工具，而校內預算才是把預算資金細分到校內具體的部門和項目，因而高校決策層往往重視校內預算，忽視部門預算。在國庫集中支付制度下，財政資金額度撥付的依據則是高校的部門預算，部門預算在國庫集中支付改革中起到了決定性作用。因此，為保證高校部門預算編制的科學和嚴謹，校內預算與部門預算的有效銜接、協調一致就顯得尤為重要。

（二）時效性對國庫集中支付制度與高校預算管理銜接的影響

學校管理一般采用學年制，而高校編制預算的會計期間是自然公歷年。一般高校在9月份一次性集中收取的學費，按照“收支兩條線”原則要求必須上繳財政專戶，財政部門再按核定的預算通過專戶將預算外經費核撥回學校，預算核算期間與資金實際使用期間相互脫節。由于高校收費時間高度集中，一年之中長達3/4的時間里，僅有按9個月平均撥付的預算內財政撥款，在此期間，大多數高校一般沒有其他收入來源，極其缺乏資金，學校日常運轉困難。學校有日常實際支出的硬性需求，而相應的預算外資金撥付卻集中在10月之后，資金實際使用期間與預算額度撥付時間嚴重脫節。在原有財政資金收付方式下，學校還可根據實際情況在預算范圍內對現有資金進行合理調控，而在國庫集中支付制度下，高校無法統籌使用全年預算經費，經常出現需要支出時無額度資金或額度資金長期閑置掛賬的現象，降低了預算管理對資金的調控能力。

由于專項批復追加的預算或正常撥款額度指標下達較晚，或因高校與主管部門之間工作銜接不及時等原因，經常造成資金撥付與預算執行時間脫節，年度財政撥款結轉資金較多。根據財政性結余資金管理有關規定：“對當年批復且未完工項目結余資金可結轉下年繼續使用”，但在國庫集中支付制度下，項目經費結轉具有滯后性，經常不能在下年度及時和準確結轉，影響了項目預算的實施；而高校為加快預算執行進度，在年底不顧實際需求盲目支出，往往導致支出內容不實。

（三）國庫集中支付改革對預算執行的影響

高校預算管理的職能之一是規范和調節學校的財務收支，在原有的財政資金收付方式下，學校預算執行過程中可以根據實際情況統籌使用資金，對預算資金進行合理調控。實行國庫集中支付改革后，財務部門不得隨意改變預算支出的渠道，只能在額度范圍內使用預算資金，如果高校所需的支出未納入預算，則該項支出的經費就得不到保障。調整項目經費時也必須先有預算，且調整手序繁雜，財政批復時間滯后。當高校面臨機遇或突發狀況時，常會因預算的限制而缺乏可調控的資金，不能滿足高校快速發展的需要。同時，國庫集中支付繁瑣的支付程序，加大了高校會計核算的復雜性。

目前，高校后勤逐步社會化，后勤服務集團等二級核算單位承擔著大量的社會保障工作，經濟活動相對獨立，但不是獨立的法人實體，高校應按合同向其支付相關費用。在財政支付改革前，這些服務結算不存在資金撥付的問題，但實行國庫集中支付改革后，由于“預算單位的零余額賬戶資金不得向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金”，造成高校財務部門無法向二級核算單位劃撥款項，影響了高校后勤社會化改革的積極性。

（四）缺乏與國庫集中支付制度相適應的監控和評價體系

隨著教育體制改革的深化，高校經費從以單一財政撥款為主，向多渠道籌措辦學經費的多元化轉變，高校必須有效地使用各種資金，把錢花在刀刃上。因此全面、科學地編制部門預算就顯得尤為重要。目前，許多經費包括償還性資金游離于預算之外，高校預算編制范圍還不全面，使預算無法真實、全面地反映高校財務狀況。同時，由于計算機網絡平臺技術限制，高校、銀行、教育主管部門和財政部門之間有關數據信息不能互聯互通，國庫集中支付制度與高校預算管理銜接存在技術性漏洞，高校出于增強資金調控能力的目的，常采取各種手段套取資金，將額度資金轉為自有資金，這不利于高校預算管理和財政部門的有效監督。高校預算的執行缺乏與國庫集中支付制度相適應的監控和評價體系，有些高校在預算執行過程中隨意調整，預算執行的剛性和約束力不強。學校沒有對預算執行制定有效的監督和獎罰措施，使財政監管流于形式，預算制度形同虛設。

三、加強國庫集中支付制度與高校預算管理銜接的對策

（一）更新思想觀念，強化預算管理意識

國庫集中支付制度下高校不能再像從前一樣靈活合理地調度資金，為維持學校日常教學和科研工作的正常運轉，高校決策層必須強化預算管理意識，改變不重視部門預算的錯誤觀念，采取措施加大宣傳力度，使所有部門特別是高層管理人員建立起“先有預算，后有支出”的觀念和辦事原則，正確認識和重視預算管理工作，充分認識到沒有預算就沒有支出的剛性要求；高校領導必須以身作則，帶頭維護預算管理制度的嚴肅性。高校應建立和完善預算管理的組織機構，設立專職機構或人員對預算進行全面、綜合管理，遇到突發性事件時及時調整預算和用款計劃；要改革和健全高校預算體制，嚴格監控預算執行情況；要建立預算管理考核評價機制，制定有效的監督和獎罰措施，科學地考核預算執行結果并作出合理的評價，保證所作出的評價客觀公正；充分發揮內部審計的監督職能，完善內部控制制度，保證財務數據的真實性和預算的有效實施，通過內部審計來核實是否達到預算管理的目標，增加預算管理的透明度。

（二）構建與國庫集中支付制度相適應的預算管理體系

完善的管理體系是實現高校科學發展目標的基礎。財政部門應針對高校行業特點突出、核算較為復雜的特點，修訂現有法規，制定與國庫集中支付制度相適應的預算管理制度、會計核算方法等，構建科學、全面、系統的預算管理體制，將學校收支包括償還性資金全部納入預算，防止學校的財力分散流失。由于實行國庫集中支付影響了高校資金的自主權，削弱了高校的融資能力，而財政性資金又不能完全滿足教育投入迅猛增長的需要，影響了高校自我發展能力的形成，使高校不能及時抓住機遇，形成良性發展。財政資金集中于國庫單一賬戶，增強了財政部門對銀行的話語權，財政部門應協調與銀行、高校三者之間的合作與良性發展機制，通過制定相關政策法規，拓寬高校融資渠道，既落實了高校的辦學自主權，又可宏觀調控高等教育發展的規模和速度，還能解決在國庫集中支付制度下困擾財務人員的一些實際問題：比如因高校季節性收費，預算外資金收取集中在下半年，上半年如何維持學校的正常運轉？財政部門可以用國庫單一賬戶資金和各高校的收費權為信用保證，按高校部門預算收入金額的一定比例提前撥付1—9月的預算外資金額度，以有效規避國庫集中支付制度帶來的不利影響，防止高校資金鏈斷裂等意外情況發生。為解決高校與非獨立法人后勤集團之間資金劃撥問題，財政部門可以調驗學校與后勤集團等的相關協議，經審核研究后，賦予高校更多自主管理和使用經費的權利，提高高校的資金調度權，擴大學校調控資金的空間，使高校合理地安排各項事務運行所需的資金。

（三）適應國庫集中支付制度，細化預算管理

部門預算是國庫集中支付制度實施的基礎，高校在編制部門預算時，應充分考慮后期編制校內預算的因素，結合高校年度工作計劃和辦學需要，將學校內部預算與部門預算有機結合，按照高校內部管理要求將部門預算細化到校內預算，改革校內預算的編制模式和方法，消除過去兩本預算在項目、口徑、內容方面的差異，使兩本預算基本一致，既切合學校的實際，又符合財政部門對預算的要求；既保證學校正常運行，又保證學校持續穩定發展。同時還要將科學化、精細化的先進管理理念滲透到預算管理之中，做到科學合理，可操作性強。高校必須把財務管理重心由重視資金管理向重視預算管理轉變，盡可能細化預算，提高預算編制的前瞻性、準確性、科學性。高校應以國庫集中支付改革為契機，合理、規范地統籌安排預算資金，實現預算管理與國庫集中支付制度的“無縫對接”。

（四）結合新的信息技術，改進國庫集中支付信息管理系統

國庫集中支付手續繁瑣，有些支出科目編碼與高校會計核算科目編碼不一致，加大了高校會計核算的復雜性，提高了會計人員的工作量。由于計算機網絡平臺技術尚不成熟，相關網絡系統不接軌，有關數據資源不能互聯共享，不利于財政部門對高校預算管理的監督執行，也限制了國庫集中支付制度的運行和進一步發展。財政部門應針對高校自身財務管理特點，完善現行支付軟件，通過網絡實現財務信息的互聯互通，創新手段，既能加強對財政資金的監管，又可減少財政審核的工作量，提高工作效率。應結合新的信息管理技術，建立起財政、銀行、教育主管部門和高校信息互通的平臺，實現統一、規范和系統的基礎信息，這既強化了財政部門對預算資金的監管，又規范了高校的預算管理行為。同時要加大對高校財務人員的培訓力度，提高其業務素質和工作水平；構建財政管理系統、國庫管理系統、銀行支付系統和高校財務管理系統互聯共享平臺，保證各類財政收支在國庫集中收付系統中高效、安全運行。

【參考文獻】

[1] 姚麗.國庫集中支付環境下高校財務管理面臨的問題與對策[J].當代經濟，2011（6）.

[2] 彭水霞.國庫集中支付制度下高校財務管理存在的問題及對策[J].經濟師，2010（10）.

[3] 卿文潔.進一步完善國庫集中支付制度的思考[J].湖南財經高等專科學校學報，2010，26（125）.

[4] 韓英，馬璐璐.高等學校實行國庫集中收付制度的問題及對策[J].山東師范大學學報（自然科學版），2010（25）：（1）.

[5] 吳密.新時期高校預算管理的特點和機制創新[J].會計之友，2008（12）.