鄉(xiāng)土中國(guó)如何避免治理危機(jī)

新農(nóng)村建設(shè)七年考

鄉(xiāng)土中國(guó)如何走向現(xiàn)代化？2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的中國(guó)鄉(xiāng)村，至今已七年。這七年，農(nóng)民最關(guān)注的水、電、路、氣、教育、醫(yī)療、文化、社保等問題，在一系列強(qiáng)有力政策的扶持之下，取得了明顯的成效。但新農(nóng)村建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程，會(huì)伴隨我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的全程， 我們?nèi)绾卧谶@七年的實(shí)踐基礎(chǔ)上走得更遠(yuǎn)，本刊此次特約請(qǐng)專家學(xué)者進(jìn)行深入解讀。

人民論壇記者：作為新時(shí)期緩解“三農(nóng)”困境的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)部分，新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)七年來，取得了哪些積極的成效？

溫鐵軍：2004年取消農(nóng)業(yè)稅、2005年建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，近7年來，資金要素在政府“看得見的手”作用下開始回流農(nóng)村，約6萬(wàn)億資金投入“三農(nóng)”，一定程度上既帶動(dòng)了非農(nóng)就業(yè)，也緩解了農(nóng)村最為稀缺的資金要素的饑渴。同期約95%以上的行政村實(shí)現(xiàn)了水、電、路、線、網(wǎng)“五通”。這樣，“三農(nóng)”困境有所緩解，土地、勞動(dòng)力和資金三大要素有機(jī)會(huì)得以重新組合，一定程度上實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托改進(jìn)，從而也改善了農(nóng)村社會(huì)的可治理性。

2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅后，由于鄉(xiāng)、村兩級(jí)基層政權(quán)不再具有向農(nóng)民直接攤征稅費(fèi)的手段，改為主要由上級(jí)政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來保障運(yùn)行，尤其是在中西部地區(qū)，因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致的干群沖突大幅度減少。

深層治理矛盾仍普遍存在

人民論壇記者：如您所說，在新農(nóng)村建設(shè)一系列惠農(nóng)政策的扶持下，農(nóng)村的情況有很大改觀，那么，目前我們還有哪些地方需要進(jìn)一步著力？

溫鐵軍：我們?cè)诜e極評(píng)價(jià)“三農(nóng)”新政顯著緩解鄉(xiāng)村治理危機(jī)的同時(shí)，也該承認(rèn)，農(nóng)村真正構(gòu)建良性治理的社會(huì)生態(tài)尚未形成。這不僅直接表現(xiàn)為周期性的農(nóng)村治理危機(jī)，還導(dǎo)致深層次矛盾。

過去，中國(guó)得以憑借城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，向廣大農(nóng)村分散城市經(jīng)濟(jì)危機(jī)的巨大制度成本。而鄉(xiāng)土中國(guó)之所以能夠承接經(jīng)濟(jì)危機(jī)的制度成本，依托的并不是資本運(yùn)作的邏輯，反而是傳統(tǒng)兼業(yè)化小農(nóng)家庭和多功能村莊的“農(nóng)戶理性”和“村社理性”，不僅在當(dāng)代能夠消化外部性市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且在歷史上本來就是能夠化解自然和經(jīng)濟(jì)雙重風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在機(jī)制。

而在權(quán)力尋租的社會(huì)全局性治理危機(jī)的復(fù)雜環(huán)境下，基層政權(quán)日漸由“代理型”向“謀利型”蛻變，并與地方政府乃至外來資本形成“結(jié)盟”，鄉(xiāng)村資源大量廉價(jià)外流，而村社內(nèi)部的分配則向少數(shù)群體傾斜。一方面，新農(nóng)村建設(shè)中，部門主導(dǎo)下的各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)資金投入，不僅“跑冒滴漏”、效率低下，而且“精英俘獲”普遍發(fā)生；另一方面，雖然2004年中央政府積極地做出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的政治調(diào)整后，農(nóng)村基層矛盾總體上升開始緩和，負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致的沖突大幅度下降，但結(jié)構(gòu)性的變化不容忽視。2006年以后全社會(huì)群體性治安事件中因征地、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等引發(fā)的沖突占全部沖突的一半以上，即因全球化、資本化向農(nóng)村的擴(kuò)張而導(dǎo)致的土地征占和其他財(cái)產(chǎn)沖突大幅度上升。

這些顯然既不可能靠加強(qiáng)教育和紀(jì)律，也不可能靠高成本的法治建設(shè)或內(nèi)部監(jiān)督來解決，無(wú)論主觀地依靠“直選”，抑或教條地依賴信訪制度，都是經(jīng)常不能被實(shí)踐證明為有效的做法。

當(dāng)下兩派對(duì)立的話語(yǔ)體系爭(zhēng)論多多，卻難以給出合乎實(shí)踐檢驗(yàn)的理論解釋。而“泛政治化”地拔高本來可由傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部化處理的矛盾的復(fù)雜性，并冠之以能夠得到外部重視的各種“自由、民主、法制”等口號(hào)，結(jié)果恐怕也并不為人們所樂見。一方面，各種各樣得到外部認(rèn)可或支持的新型的農(nóng)民利益表達(dá)組織和表達(dá)渠道正在萌生；另一方面，體制外行動(dòng)也明顯增加，近年來群體性治安問題愈加普遍和嚴(yán)重。

從“三農(nóng)”到“三治”

人民論壇記者：近十年來您一直強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的治理問題，這個(gè)問題是否是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況的改善而日益凸顯？

溫鐵軍：過去十幾年我一直強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問題，而進(jìn)入新世紀(jì)則更為關(guān)注鄉(xiāng)土中國(guó)的縣鄉(xiāng)村“三治”問題。

我關(guān)于農(nóng)村沖突的解釋與一般西方政治學(xué)的觀點(diǎn)不同主要就在于“三治”問題。當(dāng)代鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域發(fā)生復(fù)雜矛盾和對(duì)抗性沖突，主要?dú)w因于百年來的激進(jìn)思潮都拔著頭發(fā)般地要在鄉(xiāng)土中國(guó)照搬高成本的城市上層建筑，與傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和村社制度之間不可能適應(yīng)；這同樣是一個(gè)不論何種主義、何種意識(shí)形態(tài)，都具有普適性的規(guī)律。

因此，“三農(nóng)”問題指的是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)僅在于體現(xiàn)了資本收益導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必然出現(xiàn)生產(chǎn)力三要素凈流出而導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰敗的普遍規(guī)律。“三治”問題指的是上層建筑，即鄉(xiāng)土中國(guó)不同于城市的村治、鄉(xiāng)治、縣治這三級(jí)治理結(jié)構(gòu)問題，其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了在剩余過少的分散小農(nóng)與包括政府在內(nèi)的任何外來主體之間存在交易費(fèi)用過大的負(fù)外部條件下，隨著城市工業(yè)化擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)危機(jī)代價(jià)持續(xù)向“三農(nóng)”轉(zhuǎn)嫁而必然出現(xiàn)農(nóng)村治理危機(jī)的一般規(guī)律。

正如我前面所說的，中國(guó)2004-2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，盡管隨著免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以及新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村上層建筑發(fā)生了重大“量變”——各地以大規(guī)模“撤鄉(xiāng)并村”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)自發(fā)調(diào)整持續(xù)進(jìn)行，但人民公社解體以來存在了20多年的鄉(xiāng)村兩級(jí)治理體系如何進(jìn)一步“質(zhì)變”，即鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)質(zhì)性改革，仍屬懸疑。因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致的對(duì)抗性沖突明顯減少，然而，30年來?xiàng)l塊分割政府體制下得以強(qiáng)化的各種涉農(nóng)利益集團(tuán)已經(jīng)形成，關(guān)系復(fù)雜，矛盾隨即浮現(xiàn)。中國(guó)鄉(xiāng)村仍然面臨著深層次的治理矛盾。

事實(shí)上，迄今為止的國(guó)家政權(quán)建設(shè)過程中， “三農(nóng)”與“三治”問題長(zhǎng)期困擾中國(guó)精神文明和政治文明進(jìn)程。改革30年來隨著宏觀經(jīng)濟(jì)周期趨緊，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)已先后發(fā)生了三輪“治理危機(jī)”；到1990年代以后表現(xiàn)為大量的對(duì)抗性沖突，主要原因是違背了“上層建筑要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”這一馬克思主義基本原理所造成的制度成本。

中國(guó)農(nóng)村“三治”問題才是近代以來的百年難題。任何在鄉(xiāng)土中國(guó)構(gòu)建制度的努力，都必須考慮上下層文化，即制度與鄉(xiāng)土文化之間，怎樣才能最大相容或最小沖突。在高度分散、剩余過少的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)短期內(nèi)難以根本上有效改變的制約條件下，到底是“低成本”地重新構(gòu)建農(nóng)村上層建筑，還是繼續(xù)維持運(yùn)行成本和交易費(fèi)用已經(jīng)過高的上層建筑？這是一個(gè)哈姆雷特問題。

“三農(nóng)”新解

人民論壇記者：本屆政府實(shí)施了一系列惠農(nóng)政策，可以說自從“三農(nóng)問題是重中之重”以來，政策領(lǐng)域一直向農(nóng)村傾斜，您認(rèn)為“三農(nóng)”問題是否已有所緩解？

溫鐵軍：中國(guó)的“三農(nóng)”改革已經(jīng)出現(xiàn)了很多不同以往的新問題和新挑戰(zhàn)，“三農(nóng)”問題的內(nèi)涵也亟須重新鑒定：由原來是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村可持續(xù)穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的“新三農(nóng)”。

農(nóng)民權(quán)益關(guān)乎國(guó)家基本安全。我一向認(rèn)為，資本及其風(fēng)險(xiǎn)向城市集中導(dǎo)致爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、進(jìn)而引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂，只不過是城市化的規(guī)律性結(jié)果——中國(guó)群體性事件從2005年的8萬(wàn)多起飆升到5年之后的翻番，乃強(qiáng)行剝奪農(nóng)民權(quán)益推進(jìn)城市化的規(guī)律性后果。

而關(guān)于農(nóng)村可持續(xù)穩(wěn)定，我們近7年的一項(xiàng)關(guān)于鄉(xiāng)村穩(wěn)定的課題研究梳理出一個(gè)規(guī)律：任何外部主體進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)都因與分散小農(nóng)之間的交易費(fèi)用過高而造成畸形治理的制度成本；除非政府為恢復(fù)鄉(xiāng)村組織化基礎(chǔ)上的自治而全面改善外部條件。我們的研究還指出，新中國(guó)60年來發(fā)展產(chǎn)業(yè)資本期間的8次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，凡是能夠向“三農(nóng)”轉(zhuǎn)嫁制度成本的，位于城市的產(chǎn)業(yè)資本就能“軟著陸”；不能轉(zhuǎn)嫁的就都硬著陸——“砸”在城里的危機(jī)都造成城市市民失業(yè)和治安形勢(shì)嚴(yán)峻，引發(fā)重大激進(jìn)的財(cái)稅、金融和其他體制變革。因此我們的新農(nóng)村建設(shè)，迫切需要推進(jìn)農(nóng)村組織載體的建設(shè)與組織創(chuàng)新，使“草根”為主的農(nóng)村真正享受農(nóng)村發(fā)展新政的實(shí)惠，而這正體現(xiàn)了新的發(fā)展階段對(duì)鄉(xiāng)村治理的要求。

此外，三農(nóng)中的農(nóng)業(yè)問題，早已不是產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張階段要求的數(shù)量目標(biāo)：增產(chǎn)和增收，而是農(nóng)業(yè)生態(tài)安全。中國(guó)政府1956年提出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，主要不是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的需求，而客觀上是工業(yè)部門為了工業(yè)品下鄉(xiāng)的需求提出來的。那一輪農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化造成的后果是農(nóng)民貧困和集體化失效。而這一次，如果繼續(xù)搬用盎格魯撒克遜野蠻資本主義模式下的簡(jiǎn)單生產(chǎn)力外延擴(kuò)張的、所謂規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方式，順理成章地增加現(xiàn)代資本化要素投入，其結(jié)果一定會(huì)造成雙重問題：一是農(nóng)業(yè)成為重污染的行業(yè)，二是越來越嚴(yán)峻的食品質(zhì)量安全問題。緩解農(nóng)業(yè)外部性問題絕不是簡(jiǎn)單地重復(fù)過去的說法，我們面對(duì)的新問題是如何使農(nóng)業(yè)不再成為一個(gè)過度破壞資源環(huán)境、造成污染和食品不安全的領(lǐng)域。

在2012年新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子問世、中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)年度新增投資規(guī)模也將超過1萬(wàn)億之際，“三農(nóng)”領(lǐng)域出現(xiàn)的新動(dòng)向，應(yīng)該引起當(dāng)政者的高度重視。我認(rèn)為，唯有復(fù)興生態(tài)文明以維持鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部化應(yīng)對(duì)外部性風(fēng)險(xiǎn)的綜合性合作與自治，才是中國(guó)免于重蹈負(fù)債過高的現(xiàn)代化危機(jī)的合理取向。

（人民論壇記者張瀟爽采訪整理）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉