政企共建“股份制”高職院校的思考

趙小東

摘 要 政企共建高職院校是社會主義市場經濟發展的必然結果。“股份制”合作共建模式既有利于國有資產的保值增值，又為企業尋求“合理回報”留下了制度空間，為提高人才培養質量奠定了體制基礎。“政、校、企三方聯動”運行機制的形成和完善是改革成功的關鍵。

關鍵詞 高職院校；政府；企業；股份制；辦學體制

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）05-0046-04

2011年8月，《教育部關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》（教職成[2011]12號）明確提出：“鼓勵地方政府和行業（企業）共建高等職業學校，形成政府、行業、企業、學校等各方合作辦學，跨部門、跨地區、跨領域、跨專業協同育人的長效機制。”為地方薄弱高職院校探索多元辦學模式提供了政策依據。結合永城職業學院辦學體制改革實踐，對政企共建高職院校的可行性及面臨的問題進行分析。

一、政企共建高職院校的歷史必然性

（一）政企共建高職院校的政策背景

隨著我國社會主義市場經濟建設的不斷深入，政府職能也在轉變，由過去的全能型政府正在向服務型政府轉變，經濟和社會發展要求政府職能應逐漸向為個人、家庭和社會公共事務提供保障的方向發展。與之相應，我國政府對高等教育的管理也正在試圖從“國家控制模式”向“國家監督模式”轉變[1]。即逐步改變直接管理學校的單一方式，向綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施，推進政校分開、管辦分離，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間的新型關系[2]。在辦學模式方面，也逐步轉向鼓勵高等學校積極探索公辦民助、民辦公助、股份制等多元化辦學模式，引入市場競爭機制，以改善公辦學校的辦學條件，提高辦學活力。

我國高等教育已經由精英教育進入大眾化時期，教育的準公共產品屬性和公益性，決定了接受高等教育已經成為公眾的權利[3]。在這樣的背景下，政府必須承擔為社會和個人提供優質教育的責任。政府、企業共建高職院校，創新高等教育辦學體制機制，全面提高人才培養質量，既是“人的全面發展”的要求，也是政府職能轉變和建設創新型國家的根本需要。

（二）政企共建高職院校的社會背景

上個世紀90年代，我國社會主義市場經濟體制逐步確立，人民生活水平逐年提高，社會、家庭對高等教育的需求日益增長，高等教育與經濟社會發展的矛盾越來越突出。在這一背景下，國家出臺了高等教育擴招政策，拉開了我國高等教育事業大發展的序幕。現在，我國高等教育在校生人數達2826萬人，毛入學率達24.2％[4]。但是國家的投入遠遠跟不上高等教育規模擴張的速度，多數公辦高校的投資主體單一，新校區建設主要靠銀行貸款解決，“財政危機”日益顯現[5]。尤其是2000年以來新建的高等職業院校，政府投入與學校大規模的建設支出之間的矛盾愈發明顯。一些院校財政撥款基本限于人員編制經費，有些院校的編制缺口巨大，人員經費都要依靠學校自籌解決，嚴重制約了學校的發展和人才培養質量的提高，無法滿足市場對高端技能型人才的旺盛需求，高等職業教育的公共性和人才培養質量受到社會的質疑。

二、永城職業學院辦學體制改革實踐

永城職業學院建校以來，緊緊圍繞“教學團隊建設、實踐基地建設、保障體系建設”三大任務，逐步加大投入，完善各項基本辦學條件，創新人才培養模式，內涵建設取得顯著成效，教育教學質量穩步提高。但是，學校在發展過程中也面臨一些急需解決的問題：一是學校發展遇到嚴重的資金瓶頸；二是校企合作的深度不夠，工學結合人才培養模式還不能完全實施；三是教師隊伍建設難度大，現有體制難以吸引優秀人才到校任教。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》出臺以后，在政策上為學校的辦學體制改革指明了方向，通過積極協商，商丘市人民政府與河南煤業化工集團達成了聯合辦學協議。

2010年9月，河南省人民政府批準商丘市人民政府與河南煤業化工集團聯合舉辦永城職業學院，組建股份制高校[6]。改革目標：一是建立與市場經濟相適應的高校管理體制，即企業政府聯合管理；二是建立起與市場經濟相適應的內部運行機制，即董事會領導下的院長負責制；三是實現“國有性質＋民營機制”的優化組合。政企共建永城職業學院的改革模式是在轉變政府職能的背景下，以創辦特色高職院校為目標而進行的辦學體制改革，具有范例意義。

三、“股份制”為合作共建提供了制度基礎

永城職業學院的辦學體制改革，是在學校原有資產基礎上通過增資擴股的形式引入戰略投資者，學校實行整體轉制，這種改革模式，雖然沒有明確的法律規定，但“股份制”合作共建模式的合理性毋庸質疑①，也沒有任何政策障礙②。

（一）股份制為學校國有資產的保值增值提供了前提

在政府單一投資的辦學體制下，雖然高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產有依法自主管理和使用權③，但并不是民法意義上的法人財產權。政府（學校的舉辦者）對學校國有資產的管理和行政管理都是通過學院黨委行使的，即黨委領導下的校長負責制。改制之后，學校將實行董事會領導下的校長負責制，通過建立法人財產權制度，明確合作辦學各方的權利義務。這樣，地方政府代表國家享有學校財產所有權和管理者的雙重身份就將分離。在新的學校中，政府將作為投資者根據本方在新建學校中所占股權的多少，委派董事會組成人員，通過董事會會議對學校大事進行影響和決策，不再直接干預學校的管理。

《民辦教育促進法》第35條規定，“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”。根據河南省人民政府的批復，學校改制之后實行河南煤業化工集團、商丘市人民政府共同管理的體制，參照民辦學校管理。這就為新建學校確立法人財產權確立了依據。在實際操作過程中，政府為了保證本方在新建學校中的股份，對學校國有資產的保值增值高度重視。通過協商，在市政府財政局有關部門的監督下，委托第三方具有審計和評估資質的公司對學校資產進行嚴格的評估，改制后的學校資產仍屬于學校事業法人資產，納入國有資產管理，確保了學校原有資產不流失。

（二）股份制為企業尋求“合理回報”留下了制度空間

長期以來，我國法律將高等教育的屬性定位為公益性，如《教育法》規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校和其他教育機構”；《高等教育法》規定：“設立高等學校，應當符合高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的”，這樣的定位對于高等職業院校引入戰略投資者是一大障礙。由于資本的逐利性，過份堅持高等教育的公益性原則，將不利于調動行業企業參與高等職業院校辦學的積極性④。

而我國《民辦教育促進法》第51條明確規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。”這就為學校利用法律合理進行制度設計留下了空間。永城職業學院合作辦學雙方出資的資產性質都是國有資產，從嚴格意義上來講學校仍然屬于公辦院校序列，在學校運行機制的設計上吸納了“股份制‘的合理內核，實行董事會領導下的校長負責制。經過論證，河南省人民政府批復明確規定學校參照民辦學校管理。這樣，學校的投資方就可以從辦學結余中取得合理回報，保證投資權益。

（三）政企共建為提高人才培養質量奠定了體制基礎

一直以來，盡管教育主管部門在高等職業院校中大力推行“校企合作、工學結合”的人才培養模式，但地方企業參與職業院校人才培養的積極性不高。事實上，在原有政府辦學體制下，行業企業很難真正介入學校人才培養。政府、企業共建高等職業院校后，以股份制的模式確定辦學各方的權益，這種體制機制為合作雙贏確立了基礎，可以解決企業發展過程中的人才需求、職工培訓、能力認證、技術研發等問題，為企業集團的發展提供強有力的人才支撐平臺，有利于吸引企業參與學校辦學。

四、“股份制”改革必須重視的問題

（一）“政、校、企”三方聯動運行機制的形成和完善

根據河南省人民政府的批文，河南煤業化工集團、商丘市人民政府與學校將構建政府主導、學院主體、企業主辦的“三元主體”股份制辦學模式，實行董事會領導下的校長負責制等一系列新的管理體制。由于政府、企業、學校三方價值取向不同，在合作過程中就存在價值認同、達成共識的問題，對“政、校、企”三方聯動的運行機制提出了挑戰。股份制辦學模式下要形成人才共育、過程共管、成果共享、責任共擔的政、校、企密切合作機制，前提是遵循市場規則和教育規律，建立切實可行的董事會章程，明確合作各方在學校建設和發展過程中的責任和義務，保證新的辦學體制發揮應有效用。

（二）企業目標責任管理制在高校管理中的運用

按照永城職業學院股份制改造所簽訂的三方合作辦學協議，投資辦學的企業擬在學校實行“教育專業化、產權股份化、運作企業化”的辦學形式，借鑒現代企業管理方法，實行董事會領導下的校長負責制，實施目標管理責任制，院、系（部）二級目標管理制度和職工全員聘任制等新的管理體制和機制。這就提出了一個問題，企業的目標考核辦法是否能完全應用于高校的教師管理和教學管理，教師的教學工作如何量化、工作質量如何考核等。高校的管理機制創新必須以遵循高等教育辦學規律為前提，教育教學工作的量化考核仍然是一個需要探討的問題。

（三）實現“國有性質＋民營機制”的優化組合

關于“國有性質+民營機制”的辦學模式，浙江萬里學院從1999年開始實踐，到目前為止已經形成了一種既不同于公辦院校，又不同于一般民辦院校的獨特的現代大學制度，被教育專家譽為“中國特色現代大學制度的范例性實踐”[7]。永城職業學院與浙江萬里學院辦學模式的區別比較明顯，浙江萬里學院是由國有性質萬里教育集團舉辦，而永城職業學院則是以“股份制”的形式由政府、企業共同投資舉辦，由于投資企業屬于省屬國有性質，決定了改制后學校的資產性質仍然是國有，但在管理模式上參照民辦學校管理，這就要求學校在管理機制和體制上進行創新。首先，要建立起民辦高校的運行機制——全員聘任，按需設崗，接受市場的評價；其次，要根據聯合辦學協議和有關法律法規，逐步形成責權明確、相互監督、相互制衡的事業單位法人治理結構；第三，充分利用社會資金辦學；第四，要遵循市場與教育規律經營學校，實現國有資產的保值增值[8]。

參考文獻：

[1]王保華，張婕.高等教育公平與服務型政府建設[J].國家教育行政學院學報，2009（2）：45-49.

[2][3][4]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》[EB/OL].（2011-11-19）[2010-07-29].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.

[5]段寶玫.我國公辦高校實行股份制改革的法律思考[J].上海商學院學報，2006（3）：6-10.

[6]河南省人民政府關于永城職業學院辦學體制改革的批復[Z].豫政文[2010]185號.

[7]潘懋元，鄔大光，高新發.浙江萬里學院——一種第三部門高等學校的范例[J].高等教育研究，2002（4）：59-64.

[8]陳厥祥.萬里模式:高等學校“國有”“民辦”的全新組合[J].黑龍江高教研究，2004（5）：22-25.

Thinking on a Shareholding Higher Vocational Schools Built Jointly by Government and Enterprises

——Based on the Exploration and Practice of Yongcheng Vocational College

ZHAO Xiao-dong

（Yongcheng Vocational College， YongchengHenan 476600，China）

AbstractThe vocational college built jointly by government and enterprises is the inevitable result of the development of the socialist market economy. “Joint-stock“ cooperation mode is conducive to preserve and increase the value of the state-owned assets，and it also gains the space for enterprises to seek the reasonable return， and it lays system foundation to improve the training quality. The formation and perfection of running mechanism of “the tripartite interaction of government， school and enterprises” is the key to successful reform.

Key wordshigher vocational schools；the government; the enterprise; shareholding system; school-running system