政府對網絡輿情引導與管控機制研究

劉麗麗　陳晨　蘭月新

[摘要]當今社會，網絡輿情所具有的廣泛影響力，已成為網絡安全領域新的研究熱點，受到了政府部門與學術界的普遍關注。本文將蝴蝶效應、信息不對稱以及危機管理意識與網絡輿情演進過程相結合，力圖通過多元角度探索、構建有效的網絡輿情引導與管控機制，使政府相關部門在第一時間獲取處置網絡突發性事件的主導權，為政府相關部門及時、有效、科學化解網絡輿情危機提供有益的參考。

[關鍵詞]網絡輿情；引導管控；機制研究

DOI：10.3969/i.issn.1008—0821.2012.05.005

[中圖分類號]C912.6

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008—0821（2012）05—0021—05

輿情，是指在一定的社會空間內，圍繞中介性社會事件的發生、發展和變化，作為主體的民眾對作為客體的執政者及其所持有的政治取向產生和特有的社會政治態度。所謂網絡輿情是依托現代信息技術，以網絡為平臺，在一定的社會空間內，圍繞某一社會現象或社會事件的發生、發展和變化，網民對公共問題、社會管理者、事件當事人產生和持有的自我意識表現、社會政治態度和價值觀。網絡輿情已經成為虛擬空間下的民眾輿論聚焦點，其發展態勢與社會現實問題的解決有著十分密切的聯系，它形同一把“雙刃劍”，可以成為政府進行社會管理的推動力量，通過網絡建立民眾與政府之間的良好關系，為實施社會管理行為奠定穩固的群眾基礎；相反，如果政府對網絡輿情的形成發展不夠重視或在管理引導中出現決策失誤，激發了網絡輿情的負面效應，會直接導致現實事件的惡化甚至為政府的社會管理工作帶來很大的阻力。

加強網絡輿情信息工作，建立網絡輿情的引導機制，充分利用好網絡平臺，掌握社情民意，促進政府決策能力提高，同時對網絡輿情進行有效的管理和控制，使之更好地為社會經濟建設服務是當下政府針對網絡輿情工作的重點所在。目前，國內已有一些學者針對博弈思想與網絡輿情、傳媒信息的相互聯系和作用進行研究。韓立新等（2008）指出了“蝴蝶效應”與網絡輿情生成之間的關系，強調在網絡輿情控制過程中，重視民眾知情權和表達權，疏通民意表達渠道，減少引起蝴蝶效應的誘發因素；匡文波（2009）以“蝴蝶效應”為例進一步闡釋博弈思想在新媒體中的傳播及其作用；魏麗萍（2010）將博弈思想與網絡輿情管控機制結合，指出博弈思想對政府管理行為的啟示；徐曉林等（2010），提出政府把握網絡輿情主導權問題對處理政府與網民關系的重要應用；蘭月新（2011）對輿情發展的整個過程進行了梳理，構建輿情演進規律模型，將其大致分為潛伏、發展、高潮、消退4個環節，明確政府管控工作的關鍵所在；高原等（2011）明確政府網絡輿情的引導機制，使政府的管理行為與網民的社會關注度形成良好的協調關系；王國華等（2012）對輿情事件的衍生效應進行分析，提出突發輿情危機處理的完整性、科學性思想。

本文基于網絡輿情開放性、多樣性、沖突性、情緒性的特點及其潛伏、發展、高潮和消退的過程，指出在網絡輿情發展的初始階段，以“蝴蝶效應”為例，明確輿情“信息過濾”的重要性，在社會熱點尚未形成階段對其進行監控，有效弱化其負面的發展趨勢；在前期輿情信息管控的基礎上，政府應積極營造良性的輿論條件，在“信息不對稱”的客觀環境下尋求民眾知情權與政府主導權的平衡，避免輿情在發展高潮期間“焦灼化”，從而引發大規模、難以控制的輿情負面效應；隨著輿情發展周期的變化，在網絡輿情影響力弱化的消退期，政府部門應樹立危機意識，強化對衍生輿情的預警機制，防止次生輿情的負面效應再次激起網絡熱點。

1 “蝴蝶效應”啟示下的網絡輿情監控機制

“蝴蝶效應”是指一只蝴蝶在巴西輕拍翅膀，可以導致一個月后德克薩斯洲的一場龍卷風。作為一種混沌現象而言，是指在一個動力系統中，初始條件下的微小變化能帶動整個系統長期的、巨大的連鎖反應，甚至會導致不可預料的事情發生。在傳統的輿論監督體系中，新聞媒體作為民眾反應問題的主渠道，由于受到各種條件的限制，整個輿情的傳遞渠道并不暢通，在部分“把關人”的影響下，輿情的影響力也大大減弱。互聯網技術的廣泛傳播與應用改變了原有的輿情傳播模式，依靠其虛擬、隱蔽、匿名的特性，使得原本區域化的輿情傳播范圍迅速擴張，形成一個便捷、隨意的整體性話語空間，類似于“蝴蝶效應”中的動力系統。網絡這樣一個互聯互通、快速即時、匿名隱身、跨地域、無國界的環境中，需要各個組成元素的協調、統一，任何一個微小因素的變化都可能引發結構的失衡，從而導致整個系統的癱瘓。如同蝴蝶振動翅膀一般，任何一個網民，無論其身份、職業、政治背景、信仰或黨派團體，無論何時何地，都可以不受限制地發表意見、觀點，自由表達利益訴求甚至宣泄自己的不正常的心態，或表達見解偏頗，以至出現網絡暴力。網絡上的見解通常以“版主”等這樣的“意見領袖”來形成集合意見的，可以把社會每個角落的相同意見者聚集起來，這中間也能產生一小部分人的非理性的輿論。這就等同于是在網絡輿情初始條件不確定的情況下，進行意見表達時所形成的不規則混沌現象。當這種意見表達的初始條件（初始輿論）發生極小的、微妙的偏差時即小部分的非理性輿論，就可能會引起不可預料的輿論效果。

透過“蝴蝶效應”分析政府在應對網絡群體性事件的過程中，應進一步加強網絡輿情初始階段（潛伏期）的信息監控力度，對網絡輿情信息進行系統的過濾，筑牢網絡輿情“防火墻”。任何事物都有其兩面性，互聯網的開放性、隱蔽性，既為我們引導輿論提供了廣闊的空間，也增加了輿情方向的不確定性，使得人們對于處在萌芽階段的信息異化存在麻痹心理，對網絡輿情的初始階段即社會事件的不確定因素發生細微變化的潛伏期重視程度不夠，管控力度相對較弱，為后期網絡輿情大規模蔓延，控制難度增大埋下了隱患。如圖1所示，網絡輿情的發生往往是由某個社會中介性事件引起的，初始階段參與的人數較少、關注度也較小，在這一階段通過相應措施，實現政府對網絡輿情初期演變進程的有效管控，使得相關輿情信息弱化在初始萌芽狀態，可大大降低突發事件網絡輿情對社會的影響程度，即由實線到虛線的發展過程。相反，如果在網絡輿情高潮期來臨之前，政府沒有采取積極的引導、管控措施，造成網絡信息的大規模聚集，影響范圍難以控制，產生網絡輿情的負面影響力，即實線的發展過程。

所以，在網絡輿情形成的初期階段，政府就應有計劃地進行信息的過濾、管控。一要加強網絡信息監控技術，開發利用專業軟件，提升對網絡信息的識別、過濾、監控功能，對負面信息內容進行攔截、屏蔽、刪除，將輿情演變的不確定因素控制在最小范圍內。二要著力加強立法規范，對民眾公開發表的言論信息進行監管控制要有健全的法制后盾，保障公民言論自由的同時從根源上消除人為惡意制造的虛假信息。三要建立網絡輿情綜合監控系統，整合網絡監控力量，加強不同網絡監管部門的聯系，搞好分工與協助，實現輿情挖掘數據的交流與共享。完善網絡輿情監控機制，可使政府在輿情發展早期介入，對網絡輿情進行日常性和持續性的跟蹤與搜集，積極引導網絡輿情的發展方向，趨利避害，可在很大程度上減弱網絡輿情的負面影響力，促進網民與政府之間和諧輿論環境的形成。

2 “信息不對稱”下的網絡輿情主導權

面對網絡輿情問題，政府和網民的關系類似于博弈中的雙方參與者，“信息不對稱”成為影響兩者平衡關系的關鍵影響因素。“信息不對稱”是經濟學領域的常用名詞，指交易中的每個人的信息資源占有量存在差異，信息占有量的多少直接影響到參與者在交易中的地位。這一理論的應用范圍較為廣泛，其視角和觀點也可用來解釋由信息不對稱引起的各種社會現象。

政府與民眾之間的信息不對稱問題是影響網絡輿情的重要因素。網絡環境下信息的傳播速度空前加快，民眾對社會管理的參與意識也在不斷加強，這使得傳統媒體環境下政府與民眾之間的信息不對稱的矛盾激化。利用網絡平臺的匿名性、虛擬性，網民對尚未明確的事件加以夸大，更有甚者編造虛假信息擾亂視聽，導致網絡輿情的失控，引發網絡群體性事件直接影響到政府履行社會管理職能。此類事件屢見不鮮，其原因主要在于政府信息公開、輿情引導機制的缺失。我國目前正處于社會轉型時期，新的利益格局尚不穩定，各種社會矛盾凸顯，這使得民眾的社會敏感度不斷增強，對政府行為的監督意識也在逐步提升，加之現代網絡技術為民眾信息的大規模聚集提供了一個方便、快捷、范圍廣、影響力大的平臺，政府對信息管控的稍有不慎就可能會激起網絡輿情熱點，造成輿論環境的混亂。要想解決這一問題，充分把握網絡輿情的主導權，政府應對“信息不對稱”有更加全面、深入的了解，將其融入信息機制的建設中，作為制定決策，實施管理的輔助理論。

信息不對稱即包括信息的匱乏，也包括信息的過剩。基于這一認識，政府在對社會信息進行管控的過程中，要做到權衡利弊、有所為有所不為，既不能以“捂”、“壓”的方式對民眾隱瞞信息，也不能不加斟酌地盲目公開。具體而言可以總結為：

2.1及時發布信息，搶占先機

現代信息科技環境下，社會事件的發生與網絡輿情的形成幾乎可實現向步進行。因此，政府決策要果斷，信息發布速度要快，搶占社會輿論的主導權。這樣做既能及時有效的防止各種謠言、猜測擾亂輿論環境、誤導網民，又能充分展現政府“為民服務”的理念，贏得民眾的輿論支持。

2.2關注輿情發展的全過程，持續發布信息

網絡輿情的發展要經歷一個過程，針對每個階段的不同特點，政府對信息引導、管控要有所側重。如圖2所示，網絡輿情的形成、發展大致分為4個階段：潛伏期、發展期、高潮期和消退期。在網絡輿情的潛伏和發展期，關注某社會中介性事項的人數較少，輿情的規模較小、影響力較弱，政府應把握住時機及時做好信息的預測和監控工作，將負面影響減小到最低。由于網絡傳播速度快、范圍廣，少數人對社會事件的看法和意見很快就會形成大規模的網絡輿情聚集，影響力驟然增大，這就進入了網絡輿情的高潮期。在這一時期，政府應高度關注輿情的發展態勢，持續地、不間斷地發布信息，積極回應民眾的質疑，尤其是在不同階段轉變的關鍵點上，更應持續發布信息，確立輿論的主導權，避免網絡輿情負面影響的大規模擴張。在網絡輿情發展的高潮期要注重信息發布的選擇性和針對性，這一時期是民眾關注度最為集中的階段，政府信息公開的程度和性質直接影響著矛盾是被平穩解決還是激化成網絡群體性事件。

2.3準確科學地發布信息

針對社會事件的信息發布，各部門要進行及時的溝通，既要真實、準確又要科學、有效。既不能用虛假信息掩蓋事實真相，欺騙大眾，引發新一輪的輿情關注，損害政府形象，導致政府公信力的下降；又不能盲目輕率，引起民眾的恐慌和猜疑，與平息社會輿論，安撫民眾情緒的目標背道而馳。通過完善信息的公開、引導機制，使得政府在網絡輿情的各個階段都能及時有效的發揮主導作用，如圖2中虛線所示，輿情的影響規模和程度較政府不作為或措施不當即圖中實線所示的輿情影響力有較為明顯的減弱。

我們應該看到信息不對稱在誘發網絡輿情的同時，也為政府有效預防和處置網絡輿情開拓了思路。網民與政府之間信息的互通和平衡對弱化網絡輿情負面影響發揮了重要作用。與傳統媒體相比，網絡具有明顯的優勢，使民眾的話語權得到充分體現，對政府的社會管理行為形成有力的監督。政府要客觀分析網絡輿情的利弊，積極應對來自網民的質疑，同時要主動轉變自身角色，參與到與民眾的網絡互動中，充分利用網絡的交互功能，確立政府在網絡輿情中的主導權。如圖3所示，以網絡輿情為平臺，通過政府的引導、管控，實現政府行為與網民監督的良性關系，實現網絡輿情環境下政府與網民的利益平衡。

3 衍生輿情的危機管理

衍生輿情的產生是在原有輿情消退之后，由于事件解決不圓滿或出現新的激化因素，使得民眾的輿論焦點再次聚集，形成與前一事件相關的網絡輿情。研究表明，突發輿情危機事件衍生效應是由網民、媒體、社會問題和網絡特征等多種因素而促成，隨著各種網絡載體的及時化、無縫化，各種事件、信息可在極短時間通過各種方式傳播到各個角落；當輿情發展進入消退期后，有些網民或媒體會借助輿情熱點，爆出更多類似問題，導致一系列衍生輿情的產生。衍生輿情的出現會推動真相揭露、問題解決和治理轉型，但也會導致社會壓力增加、社會情緒累積和社會秩序混亂等問題。因此，筆者要指出的是網絡輿情從產生到消退的過程并不是絕對化的單一過程，所以政府對網絡輿情的引導和管控并不能以輿情的消退作為終點。分析網絡輿情消退的原因，一方面是基于政府的積極響應，措施到位；另一方面，是由于網絡輿情本身有一定的生命周期，隨著時間的延長，其影響力在不斷減弱。但不排除，政府在事件的后期處理上有所懈怠和疏忽，導致產生新的輿情焦點。如圖4中的虛線部分所示，網絡輿情的演變進程出現新的起伏點，形成新一輪的網絡輿情衍生。針對衍生輿情的作用，相關政府部門應作出全面、科學的分析預測。通過網民、媒體的深度挖掘，原有事件的次生事件增加，有助于民眾對事件本身有更全面的了解，有利于相關部門及時妥善解決問題，將輿論壓力有效轉化為提高政府工作效率和質量的推動力；與此同時，衍生輿情的揭露、放大、施壓等功能也會帶來許多的負面作用，誤導民眾的社會認知判斷，損害政府的社會公信力，造成社會輿論環境的混亂，影響社會的和諧穩定。

以7·23甬溫線特別重大鐵路事故所引發的網絡輿情影響為例，依據中國傳媒大學網絡輿情（口碑）研究所（簡稱IRI）基于I—Catch全網動態分析和網絡輿情100個典型網站樣本分析監測的數據，以“動車追尾”、“鐵道部”、“高鐵”為關鍵詞，從微博的角度顯示動車追尾事故的輿情變化，繪制7·23甬溫線特別重大鐵路事故的關鍵詞搜索量變化圖如圖5所示，分析得出從7月23日晚事故發生開始，整體輿情指數迅速升高，形成社會熱點事件，這一期間由于官方信息公開程度不夠，輿情的引導、管控工作不夠到位，致使民心揣測不安，流言四起，以至輿情沸騰，進入輿情高潮。隨著事件逐步得到妥善解決，相關政府部門的積極行動，以及7月28日溫家寶總理抵達溫州安撫民心，相當程度上安撫、鎮靜了民情，令輿情迅速降溫，進入消退期。但這種輿情的消退并不是成直線下降，網民針對動車追尾事故本身的關注度下降的同時，涉及高鐵建設、鐵道部債務、官員腐敗等話題的不斷深挖報道，令事故余熱仍炙手，短期內仍然受到大量關注。相關信息被大量媒體轉載播發，公眾的普遍質疑、嘲諷再掀起大的輿論風潮，形成8月1日、8月4日的兩個輿情小高峰，使得事件的后續影響不斷擴散。

針對甬溫線特大鐵路事故網絡輿情的引導、管控，政府的工作重點主要集中在輿情的高潮期，而對于消退過程中的衍生輿情重視程度不夠，使得熱點事件的負面影響進一步擴散：嚴重影響了政府相關部門的形象。以此為鑒，政府必須要樹立危機管理意識，將“防微杜漸”的思想融入到網絡輿情引導監控之中。同時還應強調，政府對網絡輿情的預警機制不僅僅局限于網絡輿情發展的前期，不能因為消退期的出現而放松了信息監控力度，使得輿情發展“拉鋸化”。強化危機管理意識的意義在于鞏固前期的工作成果，保持網絡輿情消退的平穩態勢，敏銳地發現可能再次激化矛盾的苗頭，從而將其徹底地消除。對待可能出現的衍生輿情，政府要高度重視、認真處置，以免使網絡輿情復雜化，增加政府主導工作的難度，影響民眾與政府之間的和諧對話關系。

互聯網為我們提供了一個可充分利用的平臺，一方面，它可以為各種力量所用，它不會因為某個因素而重新建立價值體系，它是最為忠實的輿論媒介，客觀地展現輿情參與者的想法、言論；另一方面，它不是一個失控的空間，雖然社會環境影響下的各種矛盾在這里交織匯集，但對網絡輿情的引導和控制是可行的。本文旨在將蝴蝶效應、信息不對稱、危機管理意識融入政府的管理行為中，形成政府在網絡輿情發展前期的引導、監控，高潮時期的信息均衡以及后期的危機管理機制，切實樹立政府在網絡輿情引導、管控過程中的主導地位，進一步提高網民的社會滿意度，使得網民與政府管理者之間的溝通渠道越來越暢通，社會信息公開化、民主化的程度越來越高，網絡輿情的積極影響越來越明顯，使其在更大程度上促進社會的穩定發展。