加快推進農村改革 擺脫糧食生產大縣的貧困陰影

畢力格

2012年中央一號文件再次將農業問題作為開年大事來抓，2011年中央農村工作會議對2012年及“十二五”時期“三農”工作進行了部署。會議提出了確保穩住糧食播種面積，努力提高單產，加快實施全國新增千億斤糧食生產能力規劃，同時布署了加快健全糧食主產區利益補償機制等一系列工作重點。

在國家千億斤糧食增產計劃中，我區雖然承擔50億斤增產任務，但我們應該清醒地認識到，糧食的穩定生產僅是我區農業經濟發展中的一個方面，雖然它聯系著千家萬戶的糧食安全，但目前這個產業卻是僅占全區GDP總量9.16%的“弱勢產業”，涉農勞動難以致富，涉農投資效益不高，涉農財政增收困難是不爭的事實， 值得我們認真思考。

一、糧食生產大縣現狀

（一）與貧困相伴

2011年自治區調整了貧困標準,農民上調至2600元，牧民上調至3100元，按照這一標準，全區農村牧區的貧困人口為266.58 萬人，占全區農牧業人口的20.34%。其中：農區貧困人口為237.33萬人，占89.2%，貧困發生率20.48%；牧區貧困人口為28.81萬人，占10.8%，貧困發生率19.33%。與此同時，新一輪國家級和自治區級貧困旗縣名單頒布，我區共計57個旗縣位列其中，占全區除市轄區以外旗縣級行政區域總數的71.25%，其中：國貧旗縣31個，區貧旗縣26個。從糧食生產規模看，全區糧食產量前10名的旗縣中，國貧旗縣4個，區貧旗縣3個，占到70%，全部集中在東部4盟市,7個貧困旗縣的人口占全區總人口的11.4%，糧食總產量占全區的42.94%。在國家千億斤糧食增產計劃涉及的旗縣中，貧困旗縣仍然承擔重要任務，可以看出，欠發達的區情在這些旗縣尤為突出。

（二）發展緩慢

近年來自治區走過了令人矚目的快速發展階段，2010年GDP突破1萬億元，2011年更是達到了1.42萬億元以上，人均GDP接近9000美元，位居全國前列。經濟結構產生重大變化，總體上完成了從農牧業主體型向工業主導型的歷史性轉變。這種轉變突出地體現在工業的超常發展，農牧業在國民經濟體系中的比重日漸降低。雖然隨著整體經濟實力的提高，農牧業的發展沒有停滯，但距現代農牧業的差距很大, 仍然沒有發生根本性的轉變。發展緩慢仍是產糧大縣經濟發展現狀的明顯特征。受到國務院表彰的2011年度9個糧食生產先進縣中，有6個是貧困縣，其人均GDP為全區人均水平的47.03%， 工業增加值占GDP的比重平均為34.96%，比全區平均水平低21.84個百分點。工業經濟的不發達，阻礙了地方經濟實力的提高和財政收入的增加，尤其是國家取消農業稅后，這些產糧大縣的財政收入步履艱難，人均財政收入水平只有自治區平均水平的19.78%。

（三）收入不高

地區經濟發展緩慢，地方財力相形見絀，產糧大縣并沒有成為收入大縣。2011年受國務院表彰的糧食生產大縣的農村居民收入平均為6890元。僅略高于全區平均水平，仍有2個旗縣低于全區平均水平。這樣的收入水平面對不斷增加的生產生活成本， 很難提高糧食生產大縣的收入水平 ，在地方財政窘迫的背景下，職工的收入也難以提高。在產糧大縣中，在崗職工平均工資大約只有全區平均水平的77%。

二、小康目標任重道遠

國家統計局發布的“2000——2010年全面建設小康社會”的實現程度表明，我區的實現程度已接近80%，居西部各省區之首，與全國平均水平相當，超過了中部地區，接近東北地區，僅比東部地區落后8個百分點。但實事求是地看，內蒙古仍然屬于欠發達地區，特別是貧困地區經濟發展的深層次矛盾依然存在，貧困人口基數依然較高，經濟發展和生態保護的矛盾依然突出，80%的小康實現程度明顯地“被實現”。一個重要的原因就是各項監測指標的全區平均化，而且是從旗縣到盟市再到自治區的至少3次平均化。這種平均的方法在很大程度上掩蓋了發展中的問題和地區差異。例如：以鄂爾多斯市和興安盟為例，2011年，人均GDP和財政收入分別為16.41萬元、1.78萬元和1.93萬元、1866元，二者平均后則為9.17 萬元和9833元，興安盟“被增長 ”475%和527%。再以農村居民人均純收入為例：2011年二者的人均純收入分別是9982元、4267元，平均后則為7124.5元，后者“被提高”166.96%，這樣的結果無法真實反映80%的小康社會的實現程度。

三、創新機制集中攻堅

農業既是國民經濟的基礎產業，也是最大的民生產業 。我國已進入以工補農、以城帶鄉的發展階段，我區工業化和城鎮化也已進入快速推進階段。在可預見的時期內，我區農牧業發展面臨重要的戰略機遇期，同時也面對諸多困難和挑戰。國家出臺了“中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）”和“興邊富民行動規劃（2011-2015年）”，自治區也提出了貫徹落實的實施意見。這些文件明確了今后一個時期我國和我區農村發展和扶貧工作的思路及目標，這是最好的機遇，但同時也面臨貧困人口基數大、涉及區域廣泛、致貧因素復雜，縮小發展差距難度仍然很大等問題。

我們的扶貧工作已開展近30年，特別是經過“十一五”的努力，現在已進入到從解決溫飽為主要任務階段轉入到鞏固成果、加快脫貧、縮小差距的新階段，創新機制則是這個階段的重要任務和手段。

（一）要讓土地值錢更要賺錢

266.58萬貧困人口不能仍然“靠天吃飯”、 “靠扶持吃飯”、“靠獻愛心吃飯”，因為這些措施不能解決貧困地區的永久脫貧。這就需要各級政府在政策設計上要創新，要在更深層面上采取措施。首先要讓土地的價值充分體現出來。如果種糧難以致富，則土地就不值錢。如今國家越來越嚴格地為保衛耕地面積的“紅線”而嚴厲打擊非法使用土地的行為，在城鎮化、工業化快速發展的今天和今后，要真正保持18億畝土地的紅線，最根本的辦法就是讓土地值錢，而且要讓它賺錢，大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例，讓農民參與土地增值的“分紅”，解決長期以來無法根本解決的農民財產性收入低下的問題。不能以犧牲農民土地財產權利來降低工業化、城鎮化的成本。

（二）要讓糧食充分體現價值

大幅度提高糧食的補貼力度。目前工業產品的價格大多數已經基本放開，而農產品尤其是糧食價格在很大程度上仍處于管制之中。主要原因就是關系到13億人的生存，這不僅是經濟問題，更是國家安全問題。因此，政府必須高度重視，提高補貼力度，健全主產區利益補償機制，可帶來的直接好處是種糧能賺錢、能致富，可以大規模地解決就業問題，可促成農業繁榮、農民富裕，才是解決農業、農村、農民問題的一個有效的辦法。

（三）要讓生產者取得加工、流通領域增值效益

據國內一些專家測算，目前全國三次產業勞動生產率的比值大約是1:8:5，結論是農業領域的勞動生產率低。其中一個重要原因就是農畜產品的市場價格過低，無法提高其勞動生產率。剛剛過去的2011年全國都在關注CPI的走勢，我區比全國平均水平高0.2個百分點，而抬高CPI的“推手”主要是農副產品及其加工，但這并不表明農畜產品的初次交易價格大幅度提高了，而是加工生產、流通領域的增值占去大部分價格空間，再加上農畜產品的收購價格的提高幅度不及農業機械、油品等生產資料和其它工業品的價格漲幅。農業生產過程中具有許多無法抗拒的自然災害和市場風險，這些因素也應反映到價格中來。因此，一定要加快流通業的發展，讓農畜產品能夠直接進入流通領域，直接面對市場，直接面對消費者，讓廣大農畜產品生產者通過發展生產來獲得合理的收入，達到農民增收、農業增效、農村進步的目的，達到脫貧更能致富的目標。

（四）要讓生態補償與糧食生產有機銜接

我區糧食生產大縣大多即是糧食安全的重要保障，又是扶貧攻堅的主戰場之一，更是生態安全屏障保護區。迫切需要建立與其它地區差別化的保障和保護機制。要進一步加大這些地區現有的補償政策支持下的補償力度，提高補償標準，可以同時享受糧食生產和生態補償政策。盡快研究出臺旨在支持糧食輸出大縣和承擔國家糧食增產計劃地區的具體政策，讓這些地區在享受國家扶持政策的同時，享受到不同與其它地區的政策，充分體現糧食生產帶來的收益。將有條件的地區作為水土保持和碳匯生態效益的試點地區，建立補償和效益機制，拓寬生態效益補償資金來源渠道，借此增加農民收入，同時增加地方財力，促進地區經濟發展。

（五）要讓糧食生產大縣優先享受扶持政策

國家和自治區的專項扶貧資金的增量部分要重點向糧食生產大縣中的貧困地區傾斜，各類轉移支付也應重點扶持這些地區。特別是鼓勵和支持企業的扶貧行動，實施企業稅收的區別化政策，要將企業在扶貧地區的收益最大限度留在地方，壯大地方經濟實力。國家投資建設的各類公益性項目的資金配套政策已經出臺，要率先在這些地區落實。總之要統籌好各種政策，整合好各類資金，規劃好扶持項目，實現糧食大縣向經濟大縣的轉變。

（六）要建立農村政策試驗區

“十二五”時期，是我區又好又快發展的重要階段，能否順利完成這一時期的發展目標，進一步深化各領域改革至關重要，而農村的改革則是這一鏈條中非常關鍵的一環，只有做好農村的改革，才能完成全面建設小康社會的戰略目標。因此，我區應在有基礎的地區、有條件的領域、有發展前景的產業進行改革試驗區或試驗點的工作，目前情況下可率先進行如下嘗試：在鄂爾多斯市進行農村金融改革試驗；在通遼市進行農村產權制度改革試驗；在呼倫貝爾市進行現代農業經營體制機制改革試驗；在赤峰市進行農村經濟合作組織改革試驗；在巴彥淖爾市進行城鄉公共服務均等化改革試驗。這些改革試驗區要有明確的目的、清晰的目標、完善的體制、靈活的機制，其任務的核心就是在35年改革開放的基礎上，在更深層面進行改革試驗，取得成果，進而在全區推廣，推動農村經濟社會的全面進步。

（作者單位：內蒙古發展研究中心）