論我國機場管理模式的改革

石玉軍

機場是民航業的基礎設施，是銜接民航運輸市場供給和需求的紐帶。機場的建設、運營和管理對國家利益、社會安全等具有重要的意義。

一、機場的界定及行業屬性

機場是指可供飛機起飛、降落、滑行和停放的場地和有關建筑及設施的總稱。機場分為軍用機場、民用機場和軍民合用機場。民用機場包括:為航空運輸使用和服務的定期航班民航運輸機場，為工業、農業生產飛行使用的通用航空機場，為飛機研制、維修后進行試飛的工廠用機場，為培訓民航飛行人員的學校機場。本文研究對象是定期航班民航運輸機場。民航機場是民航系統三大部分（政府部門、民航企業、民航機場）的重要構成，是民用航空和整個社會的結合點，是一個地區的公眾服務設施。民航機場具有以下三種屬性。

(一)壟斷性

機場占用大量土地資源，建設投資巨大，有一定的超前性，具有規模經濟效益。同時在保證安全等方面的專業技術要求很高，具有很高的進入壁壘。因而，機場行業是典型的自然壟斷行業之一。

(二)具有準公共品的特性，兼具公益性和私人性

由于公益性目標的存在使得利潤最大化不可能作為機場的唯一目標，當企業目標與社會目標出現沖突時，必須二者兼顧，需要政府承擔更多的社會責任進行干預或補貼。

(三) 安全性

機場的運營實體是國家空防安全的一個重要組成部分，與公眾利益和國家利益密切相關，需要各級政府履行經濟管理職能。

二、國外的機場管理模式

目前，國外機場的管理模式大體可劃分為美國模式、歐洲模式、日韓模式。

(一)美國模式

美國模式的典型特點是不以營利為目的。以美國為代表，包括加拿大、巴西等在內的部分國家把機場定位為“不以營利為目的、為社會提供公益服務的公共產品，是城市基礎設施”。這一定位，使機場的管理模式具有十分鮮明的特點：機場歸政府所有，由政府負責投資、建設和管理，是典型的公營模式。

(二)歐洲模式

歐洲模式分為傳統歐洲模式和現代歐洲模式。傳統歐洲模式以法國為代表。法國民航機場的管理模式包括三種：一是中央政府直接管理，主要為中小型機場；二是特殊的國有公共企業，即地方公營企業，主要有巴黎機場集團公司和巴賽爾-牟羅茲機場公司；三是承租和租賃經營。現代歐洲模式以英國為代表，典型特點是企業化和私有化。機場是企業型的，機場通常利用其自然壟斷優勢，投入大量的人力、物力、財力，全面開發、運營機場業務，力爭為所有顧客提供所有的服務，目前大部分服務都由機場自行提供。

(三)日韓模式

日韓模式的典型特點是劃分等級，區別對待。根據《機場發展法》，日本的公用機場分為一、二、三類3個等級，機場建設開支中政府所占份額以及政府對地方公共團體的補貼率根據每個機場的等級不同而異。雖然政府是機場建設的投資主體，但與歐洲的企業型機場類似，日本機場也在保障航班安全運營的基礎上，追求收益的最大化。韓國16個機場中有15個由韓國機場管理局負責營運，屬公營企業。仁川機場是唯一的由仁川國際空港公社管理的機場，是韓國政府實行企業化的嘗試，機場內的商業設施和設施維護主要采用委托外包的經營模式，機場當局負責管理設施的出租。

三、中國機場的管理模式和改革

中國的機場管理模式經歷了由軍事管理轉變為由中國民航總局直接管理，航空公司、機場、航管、油料、省民航管理局合一，到5家逐步分開，機場作為企業下放由地方政府管理即機場屬地化的一個過程。由于各地經濟發展的差異性，目前，在政府的主導下，各地逐步形成了各具特點的管理模式，具有代表性的管理模式有：

(一)首都機場集團化模式

北京首都國際機場是中國地理位置最重要、規模最大、設備最齊全、運輸生產最繁忙的大型國際航空港。1999年10月，北京首都國際機場將其業務、資產和負債進行分離和重組，組建了北京首都機場集團公司，并作為獨家發起人設立了北京首都國際機場股份有限公司，于2000年2月1日在香港上市。2002年12月28日，經民航總局批準，北京首都機場集團公司、北京首都國際機場股份有限公司、天津濱海國際機場、中國民航機場建設總公司、金飛民航經濟發展中心、中國民航工程咨詢公司共同組建首都機場集團公司。擁有機場管理、機場建設、投資融資、酒店旅業、服務保障等5個業務板塊。

(二)上海機場“一市兩場”的“模塊式”模式

上海是中國大陸同時擁有兩個民用國際機場的城市。一座是浦東國際機場，一座是虹橋國際機場，分別位于城市的東西兩側。為了適應“一市兩場”的上海空港運行新格局，1998年5月28日，經上海市人民政府批準，組建了上海機場(集團)有限公司，統一經營管理上海浦東和虹橋兩大國際機場。公司經營范圍包括機場建設、施工、運營管理、與國內外航空運輸有關的地面服務、對國內外航空運輸業的投資及技術合作、咨詢服務、與機場建設相關的土地及房地產綜合開發利用、賓館以及實業投資。

(三)美蘭“投資多元化”模式

美蘭機場的最大股東是海航，它的經營單位是海口美蘭機場有限責任公司。在投資上，海口美蘭機場有限責任公司是由民航中南管理局、中國航空油料總公司、海南省國際信托投資公司和海南航空股份有限公司共同出資組建，實行了投資主體多元化、所有權和經營權的分離。

四、深化改革的建議

(一)機場改革需要加強地方政府的經濟管理職能

機場的建設運營是交通運輸系統的重要組成部分，在國民經濟發展中起到十分重要的作用。不僅滿足了使用機場的旅客、貨主的需求,同時有利于塑造良好的窗口形象，改善投資環境,增加地區就業機會,推動高新技術產業的發展,促進地區經濟的發展。因而，地方政府在發展經濟時，都把機場建設和管理作為經濟管理的重要內容。

(二)機場的定位與模式選擇

中國機場管理模式的選擇與機場定位密不可分，無論是公益性定位還是收益性定位都取決于中國各地的實際情況。這是因為中國地域遼闊，各地的經濟發展水平、市場化程度、歷史傳統、思想觀念等都存在著很大的差異。總的來講，在那些以開發地區經濟需求而建設運營的中小型機場，其較低的航空運輸吞吐量所帶來的航空性業務收入難以彌補機場運營成本，許多都是虧損的，但對地區交通和經濟發展有極大的作用，甚至不可缺少。這些機場暫時還不能以收益性作為主要目標，機場的定位應更多地考慮公益性。而在那些經濟發達的地區，航空運輸吞吐量較大的機場，如首都機場、上海機場、廣州機場等，顯然可以取得更多航空性業務收入及非航空性(商業)收入，其定位與管理就應該更多地從收益性的特征出發，同時也可以兼顧公益性，實現公益性和盈利性的統一。另外，在機場不同的發展階段兩種屬性也會相互轉化。當機場業務量處于較小的階段，非航空業務不發達，航空主營業務收入不能維持機場的正常運時，基本以公益性為主。

(三)設立機場地方公營企業

地方公營企業是地方政府當局憑借它對企業的所有權、控股權或管理條例，對其施加直接或間接支配性影響的企業，是政府實施有效規制最為有效的方式之一。因此，機場改革到位以后，地方政府應設立地方公營企業對機場進行管理和控制權。這是因為：第一，機場是一個城市乃至一個地區的重要門戶，是地方經濟的組成部分；第二，機場交由地方管理，可以進一步發揮地方投資和管理機場的積極性，在建設管理機場方面，將民航總局的一個積極性變為民航總局與地方政府的兩個積極性。機場歸屬地方管理后，地方政府會加大對機場建設投資和政策扶植的力度，這樣會更有利于機場發展；第三，有利于發揮地方政府在機場建設和管理上的優勢；第四，有利于機場獨立自主經營，增強市場意識，轉換經營機制，加強管理，提高效益，實現公益性和收益性的統一。

(四)完善地方機場公營企業的相關法律

地方公營企業是特殊企業法人，不同于一般企業法人，它是法人，是企業法人，又是特殊的一種企業法人。一般法人受一般商法規制，或是直接受《公司法》規制，而公營企業則要受特殊法規制。有的國家如日本對公營企業是一個行業就制定一部特殊法來進行規制。特殊法不同于一般的公司法，它是以法律的形式規定了公營企業的特權，這是一般企業享受不到的待遇。目前，中國還處在市場經濟形成時期，市場的法律法規還不健全，特別是關于公營企業法律到現在仍是空白，因而，中國隨著經濟的發展和機場改革的深入，加快機場公營企業法的制定，明確地方公營企業在機場行業的法律地位，政府設立的目的和權限，以及私人資本引入方式、利益的分配和最終控制權等都是改革到位的客觀要求。從國外成功的機場改革的實踐來看，無論是美國的公營企業還是英國的私營企業，都在機場建設和管理方面有相關法律法規進行規制。今后，中國隨著經濟的發展和機場改革的深入，地方公營企業需要在法律的框架下依法進行，限制濫用壟斷，從而降低制度的不確定性，促進投資的持續健康增長。

(作者單位：甘肅政法學院經濟管理學院）