休閑農業發展中土地取得問題分析

史云　趙金龍　葛文光

休閑農業是指在農村范圍內，尤其是城郊，利用農村資源、農民生活、農業生產等旅游資源，通過規劃和開發，為游客提供體驗、觀光、休閑、娛樂、健身等需求的旅游經營活動。休閑農業是農業和旅游業相結合，因而具有第一產業的以土地為根本、以服務為主要內容的產業特征。以土地為根本的特征決定了發展休閑農業需要解決土地問題。

一、休閑農業發展對土地的需求

目前休閑農業的服務主體主要是一日游的市民，他們的出行半徑一般在一個半小時的車程以內，能夠一天往返的空間范圍內，游客在旅游景點的逗留時間一般在4-8個小時左右。為了滿足游客這段時間內的需求，就需要對各種旅游資源進行整合。單純的采摘、吃農家飯過于單調，難以滿足游客追求新鮮和享樂的需求，這也是許多創辦休閑農業的地方難以發展起來的原因。休閑農業需要組合型的農業，如農林牧漁相結合、農產品生產加工相結合、農業生產與農業科教相結合、園林植物栽培與園藝設計相結合、農業生產與餐飲娛樂相結合、農業生產與農產品營銷相結合等。而這種結合，除了需要投入資金和人力以外，更主要的是要進行土地資源的整合，要對土地資源進行成規模的規劃設計和開發，以滿足游客的需要。因此，要發展休閑農業，就必須通過土地流轉，實現土地規模化經營。

二、發展休閑農業土地的取得方式

休閑農業的發展，可以通過轉包、互換、入股、合作、反租倒包等方式獲得相應的土地。

轉包是指承包方將部分或全部承包經營土地在一定期限內的使用權轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。接包方按轉包時約定的條件對轉包方（原承包方）承擔責任。作為村集體經濟組織成員的農民可以通過轉包的方式，將其他村民的承包土地一定年期內的使用權租過來，從而獲得發展休閑農業所需的土地資源，并通過串地的方式，使其集中在適合開發休閑農業的地點。

互換是指承包方之間出于各自需要或者方便耕種管理的目的，通過自愿平等協商，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應土地的承包經營權。互換后，原土地承包合同規定的權利義務可由原承包者承擔，也可隨互換而轉移。作為集體經濟組織成員的農民可以利用互換的方式換取適合于搞休閑農業的地塊，也可以利用互換的方式將自己所擁有的零散地塊合并在一起，從而有利于休閑農業的開發。

入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合，組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營，承包方按股分紅。由于休閑農業經營需要較多的投入，因而通過股份制獲取相應的資源是十分必要的。通過土地承包經營權自愿入股，是解決休閑農業開發和其他資源籌集的最有效手段之一。通過這種方式既可以解決土地問題，也可以解決資金問題，甚至勞力問題。

出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人（包括個人、集體、企業或其他組織）從事農業生產經營，出租人向承租人收取租金。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租人按出租時約定的條件對出租人（承包方）承擔責任。在出租引起的各主體關系中，發包方與承包方之間存在土地承包經營權關系，屬于用益物權關系；承包方(也即出租人)與承租人之間存在租賃關系，屬于債權關系。如果發展休閑農業的主體并非是當地集體經濟組織的成員，則可以通過出租的方式獲得當地農民的土地使用權，然后再進行休閑農業的開發。

反租倒包模式就是在農戶自愿的前提下，由集體經濟組織向農戶支付一定租金，將農戶承包地的使用權收歸集體，集體經濟組織再將其直接租賃給想要發展休閑農業的組織或個人。反租倒包是兩個租賃行為的統一，即村集體經濟組織先租賃農民的承包地，然后再將其租賃給其他組織或個人。這種模式的優點是明顯的。在沒有集體經濟組織的介入下，休閑農業的投資者，尤其是外地的投資者，很難進入村落。因為投資者與分散農戶打交道的成本很高，分散農戶所承包的土地又分散在各處，只要其中有幾戶不愿意出租，投資者就難以獲得成片土地搞規模化經營。而通過集體經濟組織的介入，由集體先與村民交易，然后投資者再與集體交易，無疑會降低外界企業進入農業的交易成本。

三、休閑農業發展可能引發的土地問題

（一）農用地非法轉用問題

在休閑農業發展中，一些地方出現了借農地流轉手段，把流轉來的農地用于蓋房子、修路，變相搞非農產業開發。其實質是違反土地用途管制制度，在規劃、計劃之外非法擴大建設用地規模，同時逃避繳納有關稅費、履行耕地占補平衡的法定義務。其結果必然是影響國家宏觀政策的落實和耕地保護目標的實現，是一種嚴重的土地違法行為。根據衛星遙感技術監測執法檢查的實際數據估算，目前被監測城市每年新增建設用地的95%以上屬于集體農用地，而在新增建設用地中，違法占用集體農用地的宗數、面積以及占用的耕地面積，幾乎都在50%以上。

(二)社會穩定問題

中國的農地在很大程度上承擔著農民的基本生存保障功能。如果農民大量轉出耕地后，其只能靠工商業來生存。當工商業發展順利時，農民就業問題不大，社會可以正常運行，但當出現經濟危機時，農民就業就會出現問題。當農民無地又失業的情況下，很容易爆發社會危機。

有關數據顯示，我國70%—80%的農民工集中在東南沿海地區，這些地方的產業特點是以外向型經濟為主，企業的用工需求和國際經濟周期有很大關系。所以受到全球經濟危機嚴重打擊的是沿海外向型經濟，其中的勞動密集型企業更是首當其沖，因而農民工是全球經濟危機中最先受損的龐大群體。因為城市沒有給其提供社會保障，當經濟危機發生時，農民工往往會返鄉回家。如果其耕地已經流轉出去，則農民工就要承受巨大的物質和精神雙重壓力。目前，游離在城市與鄉村之間的農民工群體占全國總人口的比重近1/6，他們一旦大量失業，很容易滋生社會矛盾，對經濟社會的發展形成沖擊。

（三）農民利益保護問題

由于分散的小農難以與行政權力抗衡，所以一些鄉村行政權力就與休閑農業的投資商結合起來，強制農民以低價、低租金出租土地，甚至假此為名騙取農民的土地，這就嚴重侵害了農民利益。在農村，一些鄉鎮政府急于招商引資，在與客商簽訂土地包租合同時，并沒有規范土地用途，一些企業就在耕地上建起廠房或其他永久性建筑，破壞了耕地的固有屬性，即使到期收回，農民也難以再行耕種。隨著城市的擴張，城區土地與城郊農村用地的界限在不斷變化，大量城市商業性用地也打著公益性的名義非法侵占農用耕地，隨意轉變土地的性質和用途，嚴重侵害了農民的利益。

此外，部分地方在實行稅改之前出租的土地，流轉價格偏低。實行稅改之后，國家免除了農業稅和“三提五統”，并實行糧食補貼，農產品價格也逐漸攀升，土地自身價值也相對提高，原來確定的流轉價格顯失公允。另外，隨著社會經濟的發展，土地收益有增加的趨勢。在這種情況下，如果長期流轉合同中沒有約定價格的調整機制，則會使農民的利益受損。

（作者單位：1.河北農業大學園林學院；2、3.河北農業大學商學院）