土地整理與循環經濟

李江輝 陳奕

摘要：通過對湖南省目前實施的土地整理項目現狀分析，結合考察日本土地整理與循環經濟的思考，提出了如何將土地整理與循環經濟有效地結合，真正發揮通過土地整理，做到土地的節約和集約利用，逐步實現土地的規模化與集約化經營。

關鍵詞：土地整理；循環經濟；規劃；后期管護

土地開發整理是人類在土地利用中不斷建設土地和重新配置土地的過程。《土地管理法》第四十一條規定：“國家鼓勵土地整理，縣鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方各級人民政府應當采取措施，改造中、低產田，整治閑散地和廢棄地。”

我國自2000年開展土地整理以來，項目的建設規模和投資規模逐年增加，建設項目的數量迅速增多，通過十多年來的土地整理項目的建設實施，較好地規整了原來零散、不規整的田塊，完善和改善了農民的生產、生活設施和條件，通過整理的項目區，基本能實現現代農業生產。但由于在項目的立項規劃和實施建設中，缺乏前瞻性，未能有效地循環利用資源，造成了一定的浪費，社會、經濟效益不佳,或在一定程度上犧牲生態環境為代價。

1湖南土地整理現狀

土地整理的主要內容包括：（1）調整農地結構，歸并零散地塊；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林網、溝渠等綜合建設；（4）歸并農村居民點、鄉鎮工業用地等；（5）復墾廢棄土地；（6）劃定地界，確定權屬；（7）改善環境，維護生態平衡。

根據循環經濟的各種定義，其內涵也可以歸納為3個基本的原則，學術界稱為“3R”原則：資源利用的減量化（Reducing）原則；產品的再使用（Reusing）原則，即盡可能延長產品的使用周期，并在多種場合使用；廢棄物的再循環（Recycling）原則，即最大限度地減少廢棄物排放，力爭做到排放無害化，實現資源再循環。

湖南省的農地面積有1793.17萬公頃，耕地面積381.60萬公頃（2008年統計），從2000年開展土地整理以來，至今已實施土地整理項目近1萬個，建設總規模達20多萬公頃，投入建設資金近200億元，但在資源節約、環境協調的循環利用方面仍存在問題。

（1）年度項目安排個數過多，規劃設計質量難以保證，造成項目的整體建設效果不佳。項目的安排不是充分考慮當地農業經濟發展的需要，一定程度上是為了應付上級政策的要求，因此在項目建設期限上往往比較短，廣泛征求群眾意見僅停留在形式上，加之規劃設計單位對現場勘查時間少，勘查深度淺，對資源形成了一定的浪費。

（2）項目管理主體與項目受益方的不一致，造成項目建設目標與后期實際效果不一致，導致整理前后無明顯效益變化。土地整理項目是由政府投資建設，管理主體一般是政府或職能部門。在項目立項和規劃設計階段，建設目標的確定較為理想。然而，現實中因土地權屬調整的問題，村與村之間的權屬界限、農戶與農戶之間的權屬界限未能調整區劃好，項目建設不能正常開展，原來的建設目標不能實現。

（3）規劃設計理念的陳舊，灌溉渠道的大量設計和生產路的大量布置，占用了一定的耕地數量，造成了一定的耕地資源、建材資源等的浪費。

（4）項目建設對生態環境的破壞比較嚴重，影響了生物的生長和生存，打破了項目區及相鄰區域的生態平衡系統。

2改善建議

如何將土地整理與循環經濟有效地結合，真正發揮通過土地整理，做到土地的節約和集約利用，逐步實現土地的規模化與集約化經營是一個重大命題。筆者通過對日本的土地整理考察學習，結合湖南省的現狀，提出以下建議：

（1）完善土地整理與農業循環經濟方面的法律制度建設，健全管理體系。

湖南省在土地整理法制建設方面走在全國的前列，2006年就制定頒布了全國第一部《土地開發整理條例》，但未就如何發展農業循環經濟進行規定。隨著土地整理內涵的擴延，由原來的國土專項投資轉變為整合社會資金投入，由原來的國土資源部門管理為主體轉變為政府主導、各部門配合參入管理的新型管理模式。原《條例》沒有明確各級政府及相關職能部門的責權，盡管出臺了《意見》，但各級政府并未充分發揮主導職能，仍是以國土資源部門為項目實施管理的主體，“四結合一聚合”的農村土地綜合整治建設目標難以實現，以涉農產業為核心的循環經濟發展模式難以建立，社會資金和配套建設單靠國土資源部門難以統籌管理和指揮，導致的結果仍舊是各層面的投資主體實施建設各自的工程，無法發揮整體效益，對發展農業循環經濟極為不利。建議完善《條例》，明確規定各類涉農工程建設以土地整理為主導，整合各類涉農資金，統籌管理；進一步加強政府對土地整理領導，明確各級政府和各職能部門的工作職能，同時發揮人大監督作用和社會評議作用，建立績效考核機制，以確保項目建設的統籌、有序實施，真正發揮項目的整體社會效益。

（2）科學規劃，引入現代農業生產的工程設計先進理念。

日本的土地整理實施大致分為四個階段：①準備階段，主要是進行地區的選定、現狀測量、權利調查與權利申告，制定事業計劃、準則和實施規定；②高級準備階段，主要是建立組織管理機構，確定實施組合方式，成立土地區劃整理審議會，選定評價員；③事業實施階段，主要制定換地計劃、征遷補償計劃，組織施工；④事業收工階段，主要進行結算、換地處分后的登記，解散組合。在日本，一個土地整理項目一般要用5～7年的時間建設完成。對前期工作十分重視，項目的規劃設計一般用1～2年的時間完成。在具體設計中，引入適應現代農業生產的先進理念，如：采用管道輸水，以節省占地和減少輸水損失；排水溝渠選用半襯砌硬化（溝渠下部硬化，上半部采用V型斷面土質邊坡，用植物護坡），渠系涵閘配套齊全；田間工程的治理，基本是按地形條件，盡可能整治成片；路、渠均設置生物通道，保護動物資源生養繁殖。在土地整治工程建設上采用較高的建設標準，注重工程質量和長期效益。項目工程設計壽命一般為40年，工程健康運行期一般為60年。為改善農村環境，對農業生產廢水和生活污水進行無害化處理，集中設置有機物（家禽畜的糞便）回收、貯存、發酵點，集中建設村鎮，進行城市化綠化等，使治理后農村面貌發生很大變化，有效改善了農村地區的生態環境，縮小了城鄉差別。

建議在全國土地利用總體規劃和土地整治專項規劃的指導下，制定各市州分年度計劃指標，采用“一張圖”規劃，將各類涉農資金投資工程有效統籌規劃，按照新農村建設目標，合理規劃項目區的村莊建設、土地整治區建設，引入適應現代農業生產的工程設計先進理念，具備指導項目實施的實際作用，不能流于形式。

（3）規范實施，加強后期管護。

日本的土地整理項目實施采用的交鑰匙工程項目管理模式，即在項目立項后，由總承包商負責從項目的規劃、設計、組織、協調、施工到竣工交付使用，保證了項目建設的標準統一、組織施工的統一管理，建設目標能有效控制。同時，政府還規定了后期管理的主體、管護資金的來源、管護方式等。我國目前土地整治項目建設的管理模式簡單，分階段、分單項承包，特別是工程施工的承包方式和施工隊伍的管理方式，保證不了項目的工程建設質量標準和項目整體建設標準的統一，加之后期管護的不規范，交付的工程設施往往無人管護，且損壞后也無人負責修繕。建議規范項目管理模式，加強對實施階段施工隊伍的管理，進一步完善管理制度和技術規范，確保工程建設質量；加強后期管護，明確管護主體和責任人，完善管護制度，確定管護資金來源，發揮建設工程設施的長期使用功能。