論公共服務的有效供給

林 薇 章汝先

【摘要】公共服務的有效供給是保障海南國際旅游島建設順利開展的基石。海南在公共服務供給方面存在著理念滯后、職能不到位，投入不足、供給失衡等問題。應加大公共服務在國際旅游島建設中的有效供給，這一方面需要強化政府的服務理念，以滿足公共服務多元化需求，另一方面需要強化對公共服務主體的監督。

【關鍵詞】國際旅游島公共服務供給海南

2009年12月，《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》正式發布，標志著海南國際旅游島建設上升為國家戰略。基于此背景，如何才能將海南早日建設成為名副其實的國際旅游島，就成為了我們必須應對的課題，而破解這一課題的關鍵，在于要打牢公共服務這塊基石。

相關概念

對于公共服務，理論界尚未對其內涵給出一個統一的定義。筆者認為，公共服務是為了滿足社會公共需要而提供有形公共產品和無形服務的總稱，由于公共服務具有公共性、非競爭性、非排他性，政府就成為了公共服務的主要提供者。

公共服務供給應遵循公平、效率、可持續發展等原則。公共服務供給的公平原則是指公民在享受公共服務的過程中，應體現權利公平、機會公平和規則公平；公共服務供給的效率原則要求注重技術效率、配置效率，既要體現為實現既定目標的投入最小或投入既定產出最大化又要使組織所提供的產品或服務能滿足不同的需求和偏好；公共服務供給的可持續發展原則是指在考慮公平和效率原則的前提下，公共服務資源能滿足人們日益增加的公共服務需求的能力。

海南公共服務供給存在問題分析

作為在20世紀80年代改革開放浪潮中新興的經濟特區，海南在經濟、旅游等方面所取得的成果是有目共睹的，但是我們不得不承認的是，在經濟熱浪的背后掩蓋著民生的冷潮，公共服務的腳步明顯跟不上社會經濟的發展，導致其供給上的欠缺與不平衡，主要表現在以下幾個方面：

公共服務供給失衡。眾所周知，我國是城鄉二元結構，這導致了海南公共服務供給的城鄉地區差異顯著、供給失衡。一方面，城鄉公共教育、公共衛生等公共服務的供給差異使部分市縣、農村人口素質難以提高。國際旅游島建設需要的是高素質的旅游文化和服務人才，而用落后的教育水平去實現旅游要素品質的國際化是相當困難的。另一方面，由于中心城市與一般市縣的基本公共服務供給存在著較大差距，造成了勞動力、人才要素跨市縣流動的困境。在國際旅游島建設中，有些市縣、鄉鎮、農村需要開發旅游項目，需要大量高素質人才去參與，但中心城市與落后市縣的基本公共服務水平存在著較大差異、不同戶籍公共服務存在著較大差異，使得急需開發的市縣難以留住人才，造成了人才和勞動力單向流往中心城市的格局。

公共服務理念滯后、職能不到位。我國政府在相當長的一段時期存在著社會管理的認知偏差：要么習慣于按照計劃經濟的價值取向和基本思路，認為政府要包攬一切公共事務，所以經常作為壟斷者向社會提供公共服務；要么基于市場經濟的經濟需求，片面追求GDP增長，而忽視了公共教育、公共文化、公共安全、公共衛生、公共設施、公共環境等社會公共服務的發展。

社會管理觀念的滯后同時也嚴重阻礙了政府公共服務職能的轉變。雖然海南省政府已經在服務型政府的建設戰略要求中提高了公共服務能力，但從總體上看，公共服務職能還存在“缺位”、“越位”和“錯位”等問題。近來三亞“旅客挨宰”事件更是暴露出在國際旅游島建設中政府旅游監管職能嚴重缺位、對旅游行業服務質量缺乏監督規范。

公共服務投入不足。一段時期以來，各級政府片面追求GDP增長，把大部分財力用于經濟建設，而投在公共服務供給方面的經費明顯偏低。2008年海南省醫療衛生支出占財政支出比重為4.4%，社保與就業支出占財政支出比重為10.9%，此兩項合計占比為15.3%，比人均GDP3000～6000美元階段國家平均31.4%的水平，低了16.1%。由于沒有經濟投入作支撐，所以公共服務供給總量不足，這樣造成了日益擴大的公共服務需求與嚴重不足的公共服務供給之間的矛盾。

國際旅游島建設中公共服務有效供給的相關建議

政府服務理念的強化。從價值層面看，要強化服務意識，體現以人為本、公平正義。服務型政府的本質就是以人民為本，政府要牢固樹立“公民權力本位、政府義務本位”的思想，要以為人民謀幸福為宗旨，促進經濟社會和人的全面發展。正如弗雷德里克森所言：“公共服務分配中所存在的明顯的不公平……是人們所不能容忍的……公共行政不僅僅要致力于效率和經濟，而且要致力于社會的公平”。①所以在國際旅游島建設中，公平、正義尤為重要。

滿足公共服務多元化需求。公共服務具有公共性、非競爭性、非排他性，又由于市場無法對其進行合理的供給與配置，政府理所當然是其核心的提供者。改革開放以來，海南省的經濟水平得以迅速發展，公民的發展越來越趨于個性化，對公共服務的需求也越來越多元化，公共服務的供給越來越復雜。政府如果作為公共服務的單一提供者，很難對社會公眾的個性化、差異化的需求作出及時、恰當的反應，很難實現公共服務供給的帕累托最優。面對多樣化需求，基于“治理”發展范式，在公共服務的某些可開放領域，以政府為主導，市場、非政府組織、社區共同參與的公共服務供給模式能形成供給主體之間的競爭與合作，可以提高我國基本公共服務的供給效率。為了使多元化供給模式更好地發揮其應有的作用，應把握政府角色和多元主體的供給網絡結構。

首先，應該把握好政府統籌全局的角色。在我國現實國情下，政府是多中心治理中的“元治理”角色，所以政府在公共服務提供方面要發揮統籌全局的作用，把握好“度”，管該管的事，放手不該管、管不好的事。同時，公共服務供給主體多元化意味著政府的唯一角色和全能職能發生了變化，但并不意味著政府的完全抽離，羅爾斯說：“即使在一個組織良好的社會中，為了社會合作的穩定性，政府的強制權力在某種程度上也是必需的。”②在國際旅游島建設以來越來越復雜的社會狀況與越來越寬松的政策方針下，政府的服務監管職能作用愈加凸顯出來。尤其要強化政府對旅行社的監管，把日常巡查和重點檢查相結合，對投訴頻發的旅行社和營業點進行重點的監測，以增強旅行社的競爭能力和抗風險能力，營造公平、健康的市場環境。

其次，應形成矩陣式公共服務供給網絡。公共服務主體的多元化使得政府不再是唯一主體，但同一時期出現了多個主體，使得多主體的供給方式、權限方面會相互沖突。為了約束和消除供給行為的隨意性，應該構建法律框架，明確規定不同主體的地位、權利、義務和作用：按照公共服務分類，由政府提供普遍義務性服務、企業提供差異性服務、非政府組織提供公益性服務、公民提供志愿性服務，這樣在公共服務領域建立起一種有效的協調機制，三者在不斷地合作與競爭中努力尋求均衡點，形成競爭機制下的多元化主體相互嵌套、無沖突的矩陣式公共服務供給網絡。國際旅游島的建設對于公共服務的供給提出了更高的要求，這不僅是當地居民的迫切需要也是國際發展的客觀要求，不僅是旅游業發展的有力支撐，也是社會經濟進步的堅實后盾，來自多元化的需要促使了更科學、更合理、更完善的公共服務供給網絡的建立。

強化對公共服務主體的監督。為了支持和保證國際旅游島的順利建設與發展，國家給予了海南很多政策優惠，這同時也對保障政策的順利實施、防止權力的濫用提出了更高的要求。因此，加強對各主體的監督，保證其有效地供給公共服務是十分必要的。

首先要建立自律和他律相結合的監督機制。通過社會調查等多樣化的手段，展開公眾滿意度的評估，通過評估，發現海南公共服務存在的不足，根據國際旅游島的發展要求找出改進點，強化對供給主體的管理，提高服務質量。為了保證評估的真實性，應該強調評估主體的獨立性、評估目標的科學性、評估結果的公開性。其次，由于政府在公共服務供給中起著統籌全局的作用，所以政府的績效評估更重要。要通過建立以政府公共服務為重點的行政問責制來完善政府績效評估指標體系和評估機制，提高政府執行力和公信力。總之，為了保證國際旅游島公共服務的有效供給，要科學設計、講求實效、持之以恒地形成長效機制。

結語

“國際旅游島”不僅僅是一句口號或者一個概念，更應該是一種嘗試與挑戰。作為國際旅游島，海南省的戰略定位是高瞻遠矚的，但是我們也應該清醒地認識到，在那些耀眼而璀璨的光環下，任重而道遠。只有把公共服務這塊基石打好，才能真正建起國際旅游島這棟大廈。因此，我們要更加注重公共服務的有效供給，關心民意、注重民生，使海南島成為名副其實的開放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島。

（作者單位：海南大學政治與公共管理學院；本文系海南省哲學社會科學規劃課題項目研究成果，項目編號：HNSK11—73；海南大學青年基金項目研究成果，項目編號：qnjj1101）

注釋

①[美]弗雷德里克森：《公共行政的精神》，北京：中國人民大學出版社，2003年，第42頁。

②[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼等譯，北京：中國社會科學出版社，1988年，第238頁。