個人破產法與破產管理人制度探析

李繼業 馬麗麗

【摘要】沒有個人破產制度的破產法是不完整的“半部破產法”，建立個人破產制度不僅對實現主體間平等保護有著不可或缺的作用，而且對滿足社會發展的需要具有重要意義。新《破產法》增加破產管理人制度是該領域的一項重大進步，但是新規定存有法院在破產管理人制度中權力過大，以及舊破產法中行政干預經濟的痕跡，因此，新《破產法》還有待于進一步完善。

【關鍵詞】新《破產法》個人破產法破產管理人

新《破產法》的頒布和實施標志著我國企業依法破產時代的來臨，它意味著在我國企業破產實踐中，根據企業性質采用區別性做法的時代已經完結。同時也應該看到，我國新《破產法》在實施過程中存在一些問題。例如，破產企業職工合法權益的保護問題，中國是否應當建立自然人破產制度的問題以及破產企業管理人制度中存在的不足等。

中國應有個人破產法

個人破產法是解決喪失償債能力的個人或家庭債務問題的一個法律途徑。它的一個基本原則是不能剝奪債務人的全部財產，應該給予其第二次新生的機會，允許破產個人保留特定的財產來維系生活。

個人破產時，并非所有的債務都被豁免，破產法對債務人的正當權益予以公正維護，凡誠實而不幸的債務人可依個人破產法公平地解決債務問題。破產程序終結后，符合法定條件的債務人在一定時期后就可以免除未能還清的債務。但是，對債務豁免應有嚴格的法律限制，只有誠實、無欺詐和無破產違法行為的債務人才可以享受免責利益。

中國需要個人破產法。當汶川大地震把很多人的房屋夷為平地后，立即給按揭貸款購房的受災群眾帶來了一個困境，怎樣才能按月歸還按揭款成為現實的難題，而且很多人的所購房產化為烏有，有的則嚴重損毀，有的成了危房。汶川地震造成的嚴重經濟損失，使個人不能清償債務的現象比比皆是。這給通過訴訟方式追索和判決的執行帶來了極大困難。因而，只有建立長期的制度性法律保障，即個人破產法的保障，才能使全體債權人的權利得到公平的保護，并使個人的債務危機得到有效緩解，保障社會經濟秩序的正常運行。

改革開放以來，隨著市場經濟發展的深入，我國的經濟結構發生了根本性的改變，最突出的表現就是市場交易活動中自然人成為主要的市場經濟活動主體之一。由此，現實生活中頻頻出現自然人債務人與債權人之間因無法完成債務清償而產生矛盾的情況，如果這種矛盾沒有得到有效的解決，可能使矛盾升級，成為社會不安定因素；另一方面，法人以及其他組織在企業公司破產法的保障下，無破產的后顧之憂，在市場經濟活動中可以放開手腳靈活經營。相比之下，不能使用破產法保護個人利益的自然人在經營活動中充滿顧慮，畏手畏腳，難以從事具有一定風險性的行業。這對于深化體制改革、發展市場經濟是相當不利的。

除此之外，經濟全球化的趨勢日益突出，在國際貿易中，以自然人為主體的經濟活動規模逐漸擴大，交易次數也越加頻繁。如果沒有有效的個人破產制度，后果也是難以想象的。例如，中國境內的外國自然人陷入無力清償到期債務的困境時，并不能從我國得到破產補助，法院也無權對此類事件進行受理，如果該外國自然人的債權人為中國法人或中國公民，都無法要求債權人清償債務，使我國法人或公民合法權益受到侵害。①

新《破產法》中管理人制度的缺陷和完善

管理人制度的缺陷。所謂管理人指的是通過法院的監督與指導，執行破產程序以后，根據法律要求設立的全面接管債務人企業并負責債務人財產的保管、清理、估價、處理和分配等事務的專門機構。②采用管理人制度，可以看作是同國際破產制度銜接的標志，同時也是新《破產法》對舊破產制度的一次徹底變革。當然，新《破產法》關于管理人制度的描述仍然存在較大的不足，需要進一步修改完善。

第一，由相關部門、機構人員組成清算組充當管理人角色。新《破產法》第二十四條規定，由相關部門、機構人員組成清算組或依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任企業破產管理人。

從中可以看出，破產企業的管理人仍然可以由有關部門、機構人員組成，進行企業破產清算工作。破產管理人員來自上級主管部門或政府的工作人員，并沒有處理專業破產事務的能力與經驗，很難將破產、重整、和解等事項妥善安排。此外，提出破產申請的企業主管領導部門與企業之間，或多或少存在利益關系，企業在實施破產過程中，在一定程度上影響當地政府的財政、稅收及職工安置。如果組成清算組的人員來自政府的不同部門，很難保證企業破產工作管理人的獨立性。總之，清算組成員由機構人員及有關部門組成，可能會在企業破產清算過程中產生一系列弊端。

第二，選任制度不完善。新《破產法》第二十二條規定，企業破產管理人由人民法院指定，出現債權人會議認為管理人不能依法公正執行職務或有其他不能勝任職務情形的情況時，可以申請人民法院更換管理人。

這一規定沒有充分尊重債權人的話語權，在破產管理人制度中人民法院的權力太大，干涉較多，可能會在一定程度上抑制債權人的權利體現，使債權人意志不能充分體現出來，難以有效保障債權人的合法正當利益。賦予人民法院太大的權力，還有可能出現權力濫用的現象，滋生貪污受賄等腐敗行為。

第三，不能對管理人進行有效監督。在新《破產法》中，特別針對管理人的監督力度作了說明，改變了法院原有的單方監督制度，實現了由法院、債權人委員和債權人會議共同監督的制度。這說明新的企業破產管理人監督機制已經得到了較大的提高。但是，我們在制度實施的過程中，很容易發現這樣或那樣的不足。如：監督措施的規定過于簡單粗略，很難正常進行操作，動輒請求人民法院進行監督管理，難以發揮自身的多元化、多層次主體的監督功能。所以說，目前企業破產規定中關于管理人的監督機制還沒有能夠真正有效地建立起來。③

管理人制度的完善。其一，改變原有的清算組擔任破產管理人的模式。培養一批具有專業素質的人才，在立法上進一步完善管理人制度，建立管理人的自律和他律機制，使管理人能夠獨立、高效地對破產企業的事務進行管理，在我國市場經濟和破產案件中發揮作用。

其二，改變以法院為主導的破產管理人選任制度，把決定權還給債權人會議。建議在企業宣布破產后，由法院在債權人會議召開前先選任管理人接管企業事務。由全體債權人在舉行第一次債權人會議時集中表決是否同意由法院指定選任的企業破產管理人。債權人會議在會議期間可以根據表決結果，采取機選或競選，選任破產管理人。④這種做法一方面可以體現債權人自治原則，另一方面能夠防止出現債權人濫用權利的現象，與此同時，對于法院等公權力過分干涉債權私權利、誤導企業破產利益清償方案等方面會起到積極的作用。

其三，完善管理人監督機制。為了避免清算機構以及各利害關系人之間濫用權力，優化破產監督人制度及各利害關系人之間的利益關系是十分必要的。美國、英國等歐美國家，在管理人監督機制方面，通常會設立專門的破產管理人管理辦公室或破產事務管理局，這是司法部內長期設置的一個管理機構，其目的就是為了方便管理的順利實施，與此同時，在各州（省）設立相關的垂直管理分支機構。破產事務管理局的工作人員隸屬于國家行政機關，其主要職責是監督企業公司破產案件審判、執行，同時也對破產管理人的選任和工作過程進行監督。此機構通過國家財政預算定期劃撥破產事務管理局的運行經費。這種管理人監督模式值得我國法院、企業在進行破產管理時學習借鑒，在學習世界上其他國家企業破產司法實踐經驗的過程中，逐漸完善自身的破產管理人職業化制度，因地制宜地實施具體、合理、有效的監督措施，明確監督主體的權責與內容，使企業實施破產清算過程有章可循，從而更全面地保障企業破產時債權人的利益。

其四，規范企業破產管理人承擔民事責任的規定。管理人的民事責任應當認定為一般侵權責任，適用過錯責任原則。這樣的話，因管理人的主觀過錯而導致的損害，管理人就應當承擔賠償責任，管理人也可證明其無過錯而免責。由此也可以確定管理人承擔責任的方式為返還財產、恢復原狀和賠償損失等。如果存在多個管理人，而只有一名管理人執行了企業破產事務，就應該由該管理人對主觀過錯造成的經濟損失承擔民事責任，負責賠償。如果是由多個管理人共同執行了企業破產事務，并造成過錯損害，那么就應該由多個管理人共同承擔民事賠償責任。

結論

目前，中國急需個人破產法出臺，但我們必須意識到，立即制定并通過一部個人破產法并不現實，即便是可以通過，也很難做到法律追溯。汶川地震的突然來臨給我們上了生動的一課。由于破產管理人制度是破產法新增加的內容，但它還需要理論和實務界通過深入的探索和不斷的實踐來完善。

（作者單位：河北大學）

注釋

①王高平：“論建立自然人破產制度的必要性”，《韶關學院學報（社會科學）》，2007年第9期。

②湯維建：《企業破產法新舊專題比較與案例應用》，北京：中國法制出版社，2006年，第116頁。

③楊會芳：“新破產法中管理制度的缺失與完善”，《河南工程學院學報》，2009年第3期。

④李笒：“新破產法中破產管理人制度的缺陷與完善”，《求索》，2008年第5期。