群體性事件中的政府對策探微

孔凡河 梁星

[摘要]隨著社會結構深度變遷和利益格局的多元化，我國的群體性事件呈現出高發頻發的趨勢，成為影響社會穩定的一大突出問題。群體性事件成因復雜，其根源在于收入分配差距不斷拉大、民眾利益訴求表達機制不暢、基層政府化解社會矛盾的能力薄弱、政府治理機制不健全以及政府官僚主義作風和消極腐敗現象嚴重等。客觀公正地看待群體性事件、創新政府治理機制、全面提升公務員的綜合素質以及依法處置群體性事件等，是政府有效預防和化解群體性事件的重要路徑選擇。

[關鍵詞]社會管理創新；群體性事件；政府對策；包容性發展

[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A[文章編號]1009-928X(2012)08-0051-04

近幾年來，隨著經濟轉軌和社會轉型，我國社會結構發生深度變遷，利益格局日益呈現多元化趨勢。利益格局多元化引發了不同群體的利益沖突和深層矛盾的顯露。作為社會矛盾和利益沖突集中表現的群體性事件，呈現出高發頻發的趨勢，成為影響我國社會穩定的一大突出問題。因此，加強和創新社會管理，積極預防和有效化解群體性事件，已成為當前乃至今后一個時期我國各級政府面臨的重要課題。

一、我國群體性事件頻發的根源

群體性事件頻發，成因相當復雜。既有經濟上的貧富懸殊的因素，人們思想意識上的改變，也有政府管理機制的不完善，處理危機能力較弱以及群眾的心理因素和政府的工作作風等原因。

（一）社會貧富差距拉大。貧富差距不僅表現為收入差距，還表現為財富占有、義務教育、基本醫療和社會保障等基本公共服務的非均等方面。人們對收入分配不公，不正當致富等表現出強烈不滿情緒。貧富差距過大損壞了社會公正原則，引起社會摩擦，導致矛盾增多。當弱勢群體的利益受到損害或忽視時，他們產生相對剝奪感，不滿和對抗情緒往往以群體性事件的形式表現出來。

（二）民眾思想意識和價值觀念的多元化、復雜化。改革開放以來，人們的工作方式、生活方式、思維方式、社會利益和價值觀念逐漸由單一趨于多元。市場經濟給社會帶來生機和活力，也產生了負面影響。一些人政治觀念經濟化、宗旨觀念利己化、紀律觀念自由化，對黨和政府產生不信任感。一些人法制觀念淡薄，在遇到矛盾糾紛時，不善于通過法律手段維護自身合法權益，往往采取一些極端手段。還有一些人，缺乏社會主義榮辱觀，只要權利不愿盡義務，采取鬧事的方式來實現非分要求。

（三）民眾利益訴求表達機制不暢通。這是產生群體性事件的體制原因。薩繆爾·亨廷頓曾指出，發展中國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體的政治參與提供渠道，個人和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩定。[1]目前，受政府管理體制和經濟社會發展程度的影響，民眾利益訴求表達機制上還存在一些不健全的地方，主要表現為渠道不暢，不同社會群體表達自身利益的聲音強弱不一，表達的機會不同，表達的有效性和充分性不一。一些單位和部門沒有投入足夠的力量和建立科學的程序，迅速處理信訪事項，未能按照“屬地管理，分級負責；誰主管、誰負責”的原則依法及時就地化解矛盾。特別是當弱勢群體的利益處處受損時，又缺少暢通的利益訴求機制，于是他們便采用靜坐、集體上訪，阻礙交通，沖擊黨政機關等集體性施壓行為來宣泄自己的利益訴求。因此，突發性群體事件也就不可避免地頻頻出現了。

（四）基層政府化解社會矛盾的能力薄弱。基層政府作為預防和處置群體性事件的第一道防線，如果有效發揮作用，能起到“穩定器”和“安全閥”的作用。但部分基層政府片面追求經濟效益，不注重政權建設，加上少數基層干部素質不高，不會管，不敢管，不愿管，上交矛盾、遷就照顧，致使一些本該在當地解決的問題未得到解決，群眾懷疑“軟手段”解決不了問題，只有通過“硬方法”鬧訪表達訴求。結果“小事拖大，大事拖炸”，造成了不應有的嚴重后果。

（五）部分群眾的“鬧訪”心理是形成群體性事件的一大原因。部分群眾在反映利益訴求時片面強調個人利益，一旦要求得不到滿足就抱著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心理，以違法上訪等方式給黨和政府施壓，完全不顧及其行為給社會造成的危害。同時，政府及職能部門在處理同一類群體事件中，對行為過激的事件和一般性的上訪在解決方式、承諾程度及兌現結果的差異也加重了群眾的這種心理，產生連鎖反應。

（六）官僚主義作風和消極腐敗現象造成干群關系緊張。現代政府的角色定位，應為“服務而不是掌舵”，[2]應該是公共服務的供給者、公共利益的捍衛者和公共秩序的維護者，秉持“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執政理念，公平、合理地處理利害相關者的矛盾和沖突。然而，有些地方和部門的領導干部不傾聽群眾呼聲，不關心群眾疾苦，群眾遇到的問題和困難長期得不到有效解決，使小矛盾釀成大矛盾，最后釀成群體性事件。一些地區和一些干部為了所謂的政績，違背科學發展觀，脫離實際，不顧民意，硬性推行勞民傷財的“政績工程”、“形象項目”；一部分干部蛻化變質，貪污腐化，違法亂紀，嚴重損害了共產黨的公正形象，引起人民群眾的不滿。[3]可見，地方政府角色定位失范，官僚主義作風和消極腐敗現象嚴重，與民爭利，干群關系緊張是誘發群體性事件的重要原因。

此外，政府治理機制不健全是群體性事件高發的重要因素。從各級政府處理群體性事件的現狀不難看出，我國政府利益調處機制不完善、利益救濟渠道不暢通、社會矛盾排查機制不健全、社會預警機制不靈敏、民眾維權機制彈性不足等，使群體性事件不斷擴大。

二、政府應對群體性事件的困境

面對日益頻發的群體性事件，各級政府也采取相應措施予以應對。但政府在處理群體性事件的過程中，預警機制不完善，事中應對不夠及時，事后評估機制缺失，政府各部門信息溝通與反饋機制不暢，基層干部對群體性事件的認識存在明顯不足。

（一）事前預警機制不健全。一是情報信息收集網絡不健全，缺乏靈敏、高效情報信息收集工作機制。基層政府，尤其是基層綜治維穩機構和公安機關缺乏一套靈敏、高效情報信息收集工作機制，對超前性、行動性、動態性、有實用價值的情報信息收集不多。二是有關工作人員責任意識不強，工作能力低。平時的矛盾糾紛排查工作流于形式，難以發現深層次的矛盾糾紛，對有重大隱患的群體性事件苗頭難以做到早發現、早報告、早控制。三是處置預案不完善。有的部門制定的群體性事件處置工作預案不切實際，措施針對性不強。[4]總之，地方政府的預警普遍表現出一種“不適應癥”，是一種“體制性遲鈍”，即陷入“起因很小——基層政府反應遲鈍——事態升級——基層政府無法控制——震驚高層——迅速處置——事態平息”的惡性循環。

（二）事中處置機制不妥當。在現場處置方面，相當一部分基層政府的應急機制不完善，官員的應急能力和水平十分有限，許多本來在初始階段就能化解的矛盾，由于政府處置不當或判斷失誤，錯失了良機。[5]群體性事件發生時，由于之前情報工作不到位，基層政府難以把握處置工作的主動權；同時，由于工作人員責任心的缺失，導致錯失最佳的處置時機；再次，預案不合理，導致發現重大不穩定隱患卻一時無法找到有效解決方法和突破口，無法有效控制整個事態發展。

（三）事后評估機制缺失。群體性事件處置以后，一些地方政府很少對其進行事后全面評估，以此創新工作機制，改進工作方法，提高工作效率，以防范類似事件再度發生。他們往往滿足于現狀，不能及時總結發生該類群體性事件爆發的原因，尤其深入查找群體性事件產生的深層次原因，并從自身尋找更多的經驗教訓，而是一味強調群體性事件的不可避免性。

（四）政府信息溝通與反饋機制不暢。由于我國政府管理體制和社會調控機制的滯后，地方政府與民眾之間存在著嚴重的信息不對稱、信息溝通與反饋渠道不暢通的問題。政府情報工作網絡或者是未建立，或者是流于形式，難以及時獲取深層次、內幕性、高質量的情報信息，造成對各種矛盾糾紛發現、預防和處置工作的被動。比如，一旦發生群體性事件，一些地方政府往往不能在第一時間獲得準確、真實的信息，而社會方面虛假甚至偽造的信息卻迅速流傳。另外，一些地方政府官員還習慣于封鎖消息，控制輿論，在群體性事件發生后，保持沉默、回避媒體已經成為其條件反射式的“自覺行為”。政府在這種緊要關頭的“失語”，必然使其喪失掌握信息、引導輿論的主動權，而那些不明真相而又義憤填膺的群眾迅速被高度情緒化的傳言動員起來，極易產生“共振”效應，這無疑會增加平息事態的難度。[6]

（五）基層干部對群體性事件的認識不足。一些基層單位和干部，對預防、處置群體性事件存在思想認識上的偏差。他們對群體性事件的性質估計過重，以致形成了“僵硬的穩定思維”，即將民眾的利益表達與社會穩定對立起來，將公民正當的利益訴求與表達視為不穩定因素。在這種穩定觀和維穩模式下，通過壓制和犧牲弱勢群體的利益表達，來實現短期內的社會穩定，成了相當普遍的做法。在一些地方，群體性上訪事件一旦發生，當地政府就把政法機關推到最前面，濫用警力，而不是綜合分析、發揮群策群力、運用多種針對性措施予以化解，結果是治標不治本，容易造成矛盾激化，甚至對社會公正造成嚴重損害，陷入越維穩越不穩的怪圈。

三、政府應對群體性事件的思考

及時有效地化解群體性事件是我國各級政府的一項長期而艱巨的任務。這不僅要求政府樹立科學的穩定觀，客觀公正地看待群體性事件，而且要求政府從根本上創新治理機制，全面提升公務員的綜合素質，健全法律法規體系，依法處置群體性事件。

（一）客觀公正地看待群體性事件。從本質上講，大部分群體性事件涉及利益糾紛，屬于人民內部矛盾。群體性事件在初期階段是可控的。初露端倪的群體性事件還有利于政府發現平時未注意到的深層次問題，也有利于群眾釋放情緒，起到“安全閥”的作用。另外，群體性事件因利益沖突而起，部分程度上可以認為是公民維權運動的一部分。從憲政思維的角度看，這是公民社會的發育、公民意識的覺醒、法治建設的發展及互聯網成為公共領域等多種合力的結果。

（二）創新政府治理機制。有效化解群體性事件，應從各方面作出努力，其中，政府治理機制的調整和完善將會起到至關重要的作用。

1.政府應加大對社會公平政策的調整力度，確保利益格局基本平衡。目前，社會轉型、結構變動所形成的利益格局失衡是社會沖突加劇，引發群體性事件的根本性原因。因此，必須進一步強化政府的宏觀調控能力，加大社會保障、就業、醫療、分配、教育等社會公平政策的調整力度，推進基本公共服務均等化，通過制訂相應的政策和法律法規來解決因結構性調整而造成的各種社會問題和矛盾，維系基本的社會公平和公正，才能從根本上減少和避免群體性事件的發生。

2.健全利益糾紛調處機制，確保受損群體的利益救濟渠道基本暢通，健全民意表達機制，確保社會怨氣得到有效的宣泄與排解。各級政府應當通過改革完善司法援助、司法訴訟、行政復議以及人民調解、行政調解、司法調解、仲裁、公證等制度，建立健全能夠充分保障弱勢群體或受損群體正當利益的利益調處和利益救助機制，從而減少不同利益群體之間的摩擦和沖突，進而減少和避免群體性事件的發生。為減少和避免社會泄憤事件的發生，應當建立健全民意表達和利益訴求機制。一是要繼續改革完善人民代表大會制度、政治協商制度和基層議事制度，增強通過協商對話化解社會矛盾沖突的制度安排；二是要通過開通投訴電話，設立市長熱線、市長信箱，改革完善信訪制度、領導直接接待群眾制度、與群眾面對面對話制度，拓寬民意表達渠道，讓群眾通過正常的渠道和合法的方式表達自己的意愿；三是要培育和完善社會中介組織，充分發揮群眾團體和其他社會組織的橋梁紐帶作用，讓弱勢群體找到自己真正的代言人。

3.建立健全社會矛盾排查機制，確保將社會矛盾化解在萌芽狀態。各級政府開展不安定因素大排查，是超前落實防范措施，有效調處矛盾糾紛，防止事態遞進發展的有效措施。一是要依托綜治辦或信訪辦，建立社會調查員和信息員制度，及時收集和反饋相關信息；二是要建立社會矛盾排查臺賬制度，對社會矛盾狀況做到面上清楚，心中有數。[7]

4.建立健全社會預警機制，確保提高在突發事件發生時的快速反應能力。政府建立社會預警機制是對社會運行狀況發出信號，顯示社會已經或即將發生無序現象的臨界狀態，以便引起各級政府的注意，及時采取對策，使社會運行狀況不再惡化的一套制度和方法。首先要設立一系列與社會預警密切相關的社會指標：如物價上漲指數、失業率、貧富差距、城鄉貧困率、重大刑事案件發案率、腐敗涉案公務員比重、上訪起數、幸福指數等等；其次成立專門機構，及時收集信息，跟蹤研究社會指標和社會心態，對社會運行狀況做出準確判斷；還要建立預警分級管理制度、預警信息發布和反饋機制。

5.構建富有彈性的維權機制。各級政府應該在開放性的社會條件下，建設以體制內力量為主導，兼顧多元主體的維權新機制。比如外來工權益維護，工會等體制內的組織要承擔主要責任，還可發動 “打工者服務部”、“律師服務部”等民間力量去做，保障這個群體利益的維護實現最大化。

（三）全面提升公務員的綜合素質。相關公務員應注意以下幾點：

1.直面現實——不回避問題。群體性事件一般是由改制安置、房屋拆遷、農民負擔、干部作風、執法不公等問題引起的，一些領導同志對群眾的呼聲不聞不問，致使問題長期得不到解決。正確的態度應該是注重社情民意，直面現實，未雨綢繆，及時調查，及時處理，把問題解決在始發階段，把矛盾化解在萌芽狀態。

2.沉著冷靜——不激化矛盾。主要負責同志決不能害怕群眾，躲而不見，一定要滿腔熱情地主動接待，靠前工作。以一種理智、寬容、忍耐的態度，尊重上訪者的權利，讓他們把話說完，然后動之以情，曉之以理，做出負責任的解釋和答復。萬不可在群眾不明真相時的火頭上，動用警力當場抓人。

3.恪守承諾——不失信于人。作為接待上訪者，必須耐心傾聽，找出要點，根據問題的性質、解決的難易和自己的職權范圍作出答復。接訪工作最要講誠信。凡經過縝密思考和集體研究決定的表態、承諾，一經作出，就是有天大的困難也必須堅決兌現，不能有絲毫大意。

4.審慎果斷——不留后遺癥。許多社會問題可能既有歷史原因，又有現實原因，既涉及法律問題，又是經濟問題，各種因素交織在一起。對這類問題的處理，必須尊重歷史，面對現實，依據法律法規，依據黨和國家政策。總之，處理具體問題要有利于真正維護人民群眾的根本利益，有利于社會大局的穩定，既全面慎重，又干凈利落，不留后遺癥。

5.盡職盡責——不半途而廢。有些重大復雜問題的處理，因受條件的限制，有一個逐步解決的過程。既然接受任務，就應以對人民對事業高度負責的精神，不負重托，不辱使命，一抓到底。越是困難，越在關鍵時刻，越要堅定信心，任何畏難退縮，都將導致前功盡棄。

（四）依法處置群體性事件。一個成熟的法治國家，群體性事件總能通過法律的途徑圓滿解決。而真正要實現以法律途徑有效而公正地化解群體性事件，需要如下努力：

1.完善法律法規。有效預防和化解群體性事件，我們在注重對整個法律體系進行完善的同時，更需要注重兩個方面。一方面要盡快完善社會保險法。社會保險有利于解決人們的后顧之憂，減少群體性事件發生的群眾基礎。另一方面要修訂1989年出臺的集會游行示威法，在該法明確規定公民行使相關權利的程序，徹底根治規則、程序缺失之痛。[8]

2.增強法治意識。每一個公民都要注意自身法治意識的培養，提高法律素養，真正理解法律，用法律武器維護自身權利，也通過法律途徑尊重他人、尊重社會。

3.加強法律宣傳。一方面要掌握宣傳技巧，首先向群眾宣傳和其切身利益密切相關的法律法規，另一方面要加強對弱勢群體的宣傳，力求催醒公民意識和公民權利的覺醒。

4.堅持依法行政。公權力一定要在法律規定的范圍內行使,行政機關一定要在法律的范圍內，以法律規定的方式行使職責，切忌盲目決策、越權行政。

隨著改革的深化，體制的轉換，利益格局的不斷調整以及各種思想文化和生活方式的相互影響，不可避免地會出現一些經濟利益的摩擦，思想觀念的碰撞，稍有不慎就容易引發群體性事件。化解群體性事件任重道遠。但是其解決得是否得當直接關系到我國社會穩定以及人們切身利益保障，應當受到各級政府的高度重視。惟其如此，我們才能真正實現社會和諧穩定與包容性發展。

參考文獻：

[1][美]薩繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].李盛平，等.北京:華夏出版社，1988.56.

[2][美]珍妮·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].丁煌.北京：中國人民大學出版社，2004.42.

[3]馬玉嬋.應對群體性事件需把握三個要點[J].中國黨政干部論壇，2010（4）.

[4]王勇鵬.當前我國群體性事件的特點與對策[J].文史博覽，2009（11）.

[5]肖文濤.治理群體性事件與加強級層政府應對能力建設[J].中國行政管理，2009（6）.

[6]孔凡河.我國地方政府公共治理機制創新探究[J].湖北社會科學，2010（6）.

[7]袁媚.基層政府應對群體性事件能力探究[J].法治與社會，2010（1）.

[8]李成實.解決群體性事件的基本途徑[J].法制與社會，2009（1）.

作者孔凡河系復旦大學公共管理博士后流動站研究人員，上海政法學院國際事務與公共管理學院副教授、法學博士；梁星系上海大學社科學院碩士研究生。

特約編輯：胡中良