競爭性選拔干部質量提升的困境及應對

郭波

[摘要]競爭性選拔的干部質量遠未達到預期，受限于觀念、體制、程序、經費等問題，“競爭”與“擇優”并不天然對等。為此，要結合實際，推進競爭性選拔干部的科學化、常態化、民主化、制度化，切實提高競爭性選拔干部質量。

[關鍵詞]競爭性；質量；科學；民主；制度

[中圖分類號]D262[文獻標識碼]A[文章編號]1009-928X(2012)08-0017-04

競爭性選拔干部是近年來干部人事制度改革的重要舉措。要切實提升競爭性選拔對于干部質量的促進作用，必須正視競爭性選拔在提升干部質量上的困境，破解制約競爭性選拔作用發揮的障礙性因素，并提出應對策略。

一、競爭性選拔干部質量提升的困境分析

實證表明，競爭性選拔在促進干部質量提升上遠沒有達到預期。相反，受制于一些主客觀因素，很多地方出現“競爭性選拔制度的功能抗阻”。［1］競爭性選拔干部質量提升的“功能期待”與“功能結果”間存在割裂。競爭性選拔對于傳統干部選拔方式的突破力度不夠，對于干部質量的提升力度不大，存在一定的困境。

（一）從靜態層面分析，“擇優”效果不明顯

競爭性選拔干部的內涵是“競爭擇優”，相對于傳統干部選拔的“民主推薦-組織考察-討論決定-任前公示”選拔路線，競爭性選拔增加了筆試、面試（有時還有演講等環節）等競爭意味更強的步驟。這些競爭形式彰顯出當前干部人事制度改革創新的根本理念：“民主、平等、競爭、擇優”。但是，這樣的操作設計在具體實踐中并沒有體現出應有的“擇優”功能。一是對干部“能”的測評不夠科學。競爭性選拔干部的路線設計中，測試環節占的比重過大，頗有“一考定終生”的味道。雖然各地都強調“干什么考什么”，但是這種考試更多體現出的是一個人的知識水平甚至考試技巧，對于干部的綜合能力素質特別是實際動手能力較難把握，對于工作崗位的能力素質要求和職位特點較難反映。這樣的制度設計中，很容易出現“會考的不會干”、“會干的不會考”的尷尬局面。特別對于基層干部工作經驗比較豐富但文化水平相對較低的國情，這樣的測試不利于實戰能力突出的干部脫穎而出。二是對干部“德”的測評不夠全面。競爭性選拔干部工作普遍實行的是筆試、面試和組織考察三個主要環節。對于“德”的考察依舊沿襲傳統干部選拔方式中的“組織考察”方法，突破力度不大，依然不能改善干部“德”的測評不夠精準的現實。三是“群眾公認”原則不夠突出。一方面，競爭性選拔干部的具體選拔路線弱化了“群眾公認”。傳統干部選拔中還有一個“民主推薦”環節，并在“組織考察”中通過“個別談話、發放征求意見表、民主測評”等方式擴大群眾參與度。而競爭性選拔取消了“民主推薦”環節，只是對參與競爭干部作了一些硬性條件限制。群眾參與環節集中于面試和組織考察，而這兩個環節更多體現專家和體制內干部的意圖；另一方面，競爭性選拔干部仍沒有跳出“組織意圖”的強力控制。從規劃設計到考察使用，大量環節更多體現的是組織意圖，群眾參與的深度和廣度不夠，總體上尚屬于“看熱鬧的旁觀者”［2］角色。這樣的制度安排下，“群眾認可不如考官認可，過不了考試關就沒機會過群眾關”，［2］更多的干部必然會傾向于提高自己的考試、演講能力并加強與領導層的聯系，而不是傾心聽取群眾意見。

（二）從動態層面分析，存在“虎頭蛇尾”困境

干部質量不能簡單地用靜態評價，應該用發展的動態觀念來看待。競爭性選拔雖然對現行干部管理體制乃至政治體制帶來一定的沖擊,但是作為“體制內的技術性調整”，并沒有根本改變黨政干部的工作環境。因此，干部質量受到干部外部環境制約，存在“虎頭蛇尾”困境。競爭性選拔出的干部依舊在傳統政治體制環境中工作，既受到傳統干部管理方式的制約，又難以擺脫諸如權力過分集中、黨政關系不協調、監督體制不健全等傳統政治體制多方面的束縛和限制。由于沒有針對性的制度配套去充分發揮競爭性選拔干部的能力水平，缺乏能力發揮機制和平臺的干部難以維持自身的高質量水準，最終難免趨于平庸。結果，通過競爭性選拔出的“高質量”干部在工作一段時間后，其能力素質“從眾化”，逐漸“泯然于眾人”。

（三）從宏觀層面分析，對干部質量影響有限

從宏觀層面分析，競爭性選拔干部對一個地方的干部整體質量提升貢獻不大。很多地方的競爭性選拔干部實踐統籌規劃不夠，缺乏系統性長期性穩定性，嚴重影響到干部質量的持續提升和規模化效應。正如《競爭性選拔干部工作難點問題研究》一文中所講：“缺乏總體規劃和長遠計劃，想搞就搞，不想搞就不搞；職位確定隨意，門檻忽高忽低，缺少科學設計；有些地方在年齡上片面求低，在學歷職稱上片面求高，在選拔范圍上片面求大；考察對象確定方法混亂，等等。”［2］其最大的危害在于無法實現競爭性選拔帶來的導向作用。一方面廣大領導干部無法根據系統的穩定的競爭性選拔的標準去提升自我能力素質。另一方面不利于干部群眾參與意識的培養和參與積極性的提高。

二、競爭性選拔對干部質量提升有限的原因分析

（一）觀念因素

“作為制度主體的人，是執行力諸要素中最能動、最活躍、最積極的因素，是保證制度有效執行的關鍵。”［3］可見，一個制度的實施效果不僅取決于制度本身，更取決于人，特別是人的觀念。根植于傳統政治體制的土壤，競爭性選拔制度難以擺脫“長官意志”的強力干擾，效果有限。特別是事實存在的“一把手體制”，主要領導的重視程度事實上決定了一項制度的實踐效果。另外，競爭性選拔雖然有多年的地方實踐，但是依然處于“自下而上”的發展軌跡，權威的理論指導和系統的宣傳教育相對缺失，造成干部群眾制度意識不強，制約著競爭性選拔干部的效果。

（二）理論因素

理論是行動的先導。目前競爭性選拔干部的理論研究相對薄弱。學界對競爭性選拔干部的研究偏重于實證研究，規范與政策研究偏少。官方的各類競爭性選拔規章制度偏重于指導，理論價值有限。由于競爭性選拔干部的理論建設在一定程度上落后于地方的實踐，導致地方的實踐既難以及時上升為理論，又難以找到充足的理論指導，結局是無數的地方“做法”很難成為“模式”，發展的后勁不足。

（三）利益因素

“官員作為理性人，其對工作努力程度的選擇也必然基于成本-利益分析。”［4］如果說經濟體制的改革可以通過做大“蛋糕”使改革者本身獲取巨大的改革收益，那么政治體制改革則因為其“放權”、“分權”的特性使改革者在一定程度上犧牲了自身的利益。競爭性選拔作為政治體制改革的重要內容，其實質是“黨管干部”權力的下放。作為競爭性選拔干部制度的決策者、推行者、實施者的改革主體，改革更像一種圣徒式的自我犧牲，動力不足成為必然。雖然從長遠來看，競爭性選拔干部制度有利于優秀人才的脫穎而出，更利于政權鞏固和社會發展，最終有利于改革者。但是，這樣的收益同短期的干部使用上的個人權力集中帶來的“收益”相比，激勵性明顯不足。因此，個別遠見者的推動，很難激發出整個體制的改革積極性，地方競爭性選拔干部的實踐自然難以系統化地穩步推進。

（四）制度因素

一方面，正式制度的指導意義大于操作意義，嚴重影響到制度的執行。競爭性選拔干部制度，中央層面的主要有《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》和《國家公務員法》等有關法律、法規。地方結合實際也頒發了一些實施辦法或指導意見。但一是在制度體系建設上有所不足。制度間往往各自為戰，缺乏配套，制約著制度效用的發揮。二是實體性制度偏多，操作性制度偏少，影響到制度的實施效果。三是中央、省級層面的權威性專業性制度偏少，影響到地方的實踐。另一方面，非正式制度的專制邏輯大于民主邏輯，不僅不能促進競爭性選拔干部制度的開展，反而成為桎梏。特別當干部選拔中的各類“潛規則”滲入到競爭性選拔干部全過程的時候，本來就不健全的正式制度更易流于形式。結果，制度結構的不順暢必然導致制度功能難以實現預期，制度執行存在大量的制度羈絆，制約著競爭性選拔干部實踐的發展。

（五）成本因素

很多地方的競爭性選拔難以堅持從而導致地方干部總體質量水平不高的重要原因之一在于成本過高。不同于傳統的委任制，干部的任免過程相對簡單且基本在部門（單位）內部操作，部門（單位）的正常運轉經費完全可以承擔。但競爭性選拔參與人員較多，程序較為復雜，持續時間較長，極大提高了選拔成本。特別是一些地方將競爭性選拔作為干部選任工作創新試點的重要領域，為了保證選拔質量將選拔程序一再地精細化、復雜化，“導致整個競爭性選拔活動顯得冗長而拖沓，工作成本大幅增加而效率卻大大降低”。［5］資料表明，許多地方搞一次競爭性選拔，不僅造成選拔成本的大量增加，而且讓參加選拔的干部感到身心俱疲。在成本壓力與效率下降的沖擊下，競爭性選拔當然動力不足，導致發展不穩定不平衡，影響競爭性選拔的干部質量。

三、提高競爭性選拔干部質量的路徑選擇

李源潮指出：“黨的十七大以來，各地普遍加大了競爭性選拔干部力度，但還沒有做到經常化、制度化、規范化。要繼續把完善競爭性選拔干部方式作為干部人事制度改革的一個重點，突出崗位特點，注重能力實績……探索上下結合、多部門聯動等公選方式，拓寬視野，統籌資源，降低成本，提高效率。”［6］因此，要切實保障競爭性選拔干部的質量，必須實現競爭性選拔干部的“四個化”：

（一）嚴格統籌兼顧，提高競爭性選拔干部工作的科學化

“科學化是競爭性選拔制度得以確立的理性基礎和有效運行的技術保障,同時也是檢測干部選拔制度效用的核心因素,其直接關系到競爭性選拔制度的優劣”［7］《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》明確提出：“堅持標準條件,突出崗位特點，注重能力實績,完善程序方法,改進考試測評工作,提高競爭性選拔干部工作的質量。”其核心思想在于切實提高競爭性選拔干部工作的科學化。具體說來，要做到：一是要有科學的定位。明確競爭性選拔干部在干部選拔任用中的角色和地位，由此統籌考慮競爭性選拔干部的適用范圍、時間周期、職位層級、資格條件等。既不能一味追求競爭性選拔，不加區別的凡任必競，也不能輕視競爭性選拔，隨意運用，視為兒戲。二是要有科學的程序。要在遵行《黨政領導干部選拔任用條例》等相關法規制度的前提下，具體細化出適合本地、本部門（單位）實際的操作規范和步驟，充分體現出“競爭擇優”的內在邏輯。建議“探索增加考前推薦環節，采取民主推薦和組織推薦的形式，對符合公開選拔報名條件的干部進行考前推薦，根據推薦結果確定進入下一程序的對象”，［8］有效改變“一考定終生”的現象。三是要有科學的標準。一定要充分運用干部質量測評的研究成果和廣泛汲取各地的實踐經驗，制定科學的評價干部質量的標準。在對“才”的考試測評中，要“在做好職級、崗位分析的基礎上，科學把握新形勢對領導干部基本素質和崗位能力的要求，全面體現干部選任標準，確定考試的重點方向和主要內容。”［9］同時，要注重對干部運用理論、知識和方法分析解決實際問題能力的測試，注重對干部“德”的科學測試，盡可能將“德”的評價標準量化。四是要有科學的成本。要科學合理計算成本，統籌規劃、科學設計競爭性選拔干部的范圍、頻率、程序、方法。可考慮多運用網絡技術，進行信息化管理。同時考慮多層次開發運用競爭性選拔工作成果，不能局限于選拔目標的“一次性開發”，而要在全方位開發和綜合運用選拔成果上下功夫。

（二）加強制度建設，提高競爭性選拔干部工作的制度化

競爭性選拔干部的內在要求是通過公平有序的競爭，克服傳統干部選拔中“人治”色彩濃厚的弊病，改變“少數人在少數人中選人”的狀況，保證干部的質量。要實現這一目的，關鍵在于制度化。正如胡宗仁所講：“在以‘制度為主體的選拔制度中,‘規則是選人的主要依據,制定選拔規則,以規則為基準,并通過對規則的制度化運行來選拔干部成為選人的基本程序。這種‘規則面前人人平等的制度安排,能夠將職位資源公開化、晉升規則透明化、選拔任用平等化,一定程度上消除了‘以人選人過程中的‘人治因素。”［7］要促進競爭性選拔干部的良性發展，必須靠制度鞏固實踐的成果，同時靠制度規范具體實施行為，最終保證干部質量。一是要依據現有相關規章制度規范運作。這是制度化的基石，絕對不能脫離現在規章制度搞無原則的“地方（單位）特色”。二是總結各地開展競爭性選拔干部的實踐探索，從中央到地方制定相關的適應新形勢的實體性制度。建議制定實施《競爭性選拔領導干部工作條例》。三是鼓勵各地各部門結合實際情況，在嚴格遵行實體性制度的基礎上，探索具體的競爭性選拔干部的方式方法，形成具體的操作性制度，實現競爭性選拔干部工作的制度化。四是注重配套，構建干部平職調整的制度體系。“在現實中，制度服務于其目標并不是靠單獨地得到遵守，而靠其形成相互支持的規則群。”［10]基于這樣的思路，建議加強與競爭性選拔干部制度相關的制度建設，如干部任職回避制度、后備干部選拔制度、民主評議黨員干部制度、干部責任追究制度等等。“只有當各種各樣的規則形成一個恰當的和諧整體時，它們才能有效地造就秩序……如果各種規則系統形成一個從一般規則到具體規則的層級結構，就能在引導人的行為上更好地發揮作用。”［10]

（三）完善選拔機制，提高競爭性選拔干部工作的常態化

針對競爭性選拔各自為政的亂象，關鍵是要堅持“‘統、‘分結合，促進競爭性選拔的常態化”。［11］一是要加強組織指導，增強計劃性。“無論是我國的政治運行體制還是改革的普遍性規律來看，競爭性選拔能否形成統一的、具有全局性指導意義的規范，關鍵就在于能否在省級以上層面得到實踐并進行全面鋪開。”［5］因此，針對當前競爭性選拔實踐依然是“自下而上”的發展模式，“規范競爭性選拔關鍵在于打造“自上而下”的運行模式。”［5］建議中央、省將競爭性選拔干部納入干部隊伍建設規劃，統籌地方各部門各單位的競爭性選拔活動。要發揮資源集中的優勢，加強對一些全局性、前瞻性、基礎性問題的理論研究，為地方的實踐提供理論指導。二是探索競爭性選拔干部統籌管理新格局。鑒于競爭性選拔各自為政的實際，有必要創新競爭性選拔干部統籌管理格局。建議中央、省通過制定宏觀的規章制度指導基層的競爭性選拔，保證大的方針原則的統一規范。同時，以縣（市、區）為基本單位成立專門的競爭性選拔領導小組集中領導和牽頭，防止“人去政息”等非常態施政行為。同時建議建立競爭性選拔干部計劃與報告制度，加強中央和地方的溝通協調。當然，要做到常態化，還必須以完善的制度作保證，避免因領導人事變動、工作繁忙等客觀因素影響而不能很好地堅持。同時加強監督約束機制的構建，提高地方（個人）嚴格依規進行競爭性選拔工作的積極性并防止制度的“中梗阻”現象，最大限度保證競爭性選拔工作的常態化。

（四）堅持群眾公認，提高競爭性選拔干部工作的民主化

競爭性選拔干部制度的根本目的在于最大限度地消除主要領導的個人意志、個人偏好等因素對選拔的影響，因此“民主化”的制度安排直接關系到競爭性選拔制度的目標能否實現。競爭性選拔干部必須“堅持群眾公認和公開、平等、競爭、擇優原則，擴大群眾對干部工作的參與和監督。”為此，一是要做好宣傳工作，提高群眾的參與廣度。利用各種宣傳工具，特別是利用好網絡搞好宣傳。建議成立專業的宣傳隊伍，有條件的地方可考慮成立專門的宣傳機構；建議發揮各級黨校（行政學院）等培訓機構的作用，加大這方面的教育培訓力度；建議制定相關課題調研計劃，立足課題調研，解決宣傳中存在的問題，推進宣傳的成效。二是要科學設計，提高群眾的參與深度。“群眾公認”不能停留于口號，必須體現于科學的設計。要讓群眾的評價成為干部是否選拔成功的主要因素。針對一些地方考試和組織意見所占權重過大的問題，要適當合理地提高群眾測評分數所占權重。建議將群眾評議提到競爭性選拔干部的第一個環節。只有群眾評議通過的干部才能參加諸如考試、面試、組織考察等環節。這樣，才能真正保證“群眾公認”的干部能夠脫穎而出。三是要加強監管，提高群眾的監督力度。要充分發揮新聞媒體和人民群眾監督的作用。建議建立和完善競爭上崗聽證制度，充分擴大群眾的影響力。總之，在競爭性選拔的各個環節都應積極引導群眾有序參與，增強對外開放度，接受群眾和社會的監督、評判和檢驗。

參考文獻：

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作者系中共廣東省湛江市委黨校黨建部副主任、副教授

■ 特約編輯：古悅