非營利組織社會服務的改革與創新：以民族地區反貧困為例

李迎生　吳詠梅　葉笛

[關鍵詞]非營利組織；反貧困；民族地區；創新

[摘要]近年來，境內外非營利組織以不同形式不同程度地參與了我國民族地區的反貧困工作，在一定意義上彌補了政府反貧困的不足，取得了值得肯定的成就。但與境外非營利組織相比，境內非營利組織在反貧困實踐中尚存在不少需要反思和改進的問題與不足。本文以境內非營利組織社會服務的改革與創新為議題，以民族地區反貧困的實踐為案例，通過與境外非營利組織反貧困實踐的比較，反思境內非營利組織反貧困實踐存在的不足與問題，探討其改革與創新的思路。

[中圖分類號]C931.7[文獻標識碼]A[文章編號]0257-2826(2012)08-0013-08

自20世紀80年代以來，特別是加入WTO以后，隨著改革開放的深入，境外非營利組織大量進入我國，境內非營利組織也有了一定的成長，在反貧困、公益事業、弱勢人群社會服務等領域開展了一些工作，取得了一定的成績，彌補了政府角色的不足，因而受到人們的關注，同時在其發展過程中也存在著許多問題和不足。本文擬以境內非營利組織社會服務的改革與創新為議題，以民族地區反貧困的實踐為案例，通過與境外非營利組織在我國的反貧困實踐的比較，反思境內非營利組織反貧困存在的不足與問題，探討其改革與創新的方向。

一、非營利組織在我國民族地區的反貧困實踐

應當肯定，改革開放30多年來，特別是隨著《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》的實施，我國反貧困事業取得了舉世矚目的成就。據國務院新聞辦公室2011年11月16日發布的《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書，全國農村扶貧標準從2000年的865元逐步提高到2010年的1274元，以此標準衡量的農村貧困人口數量，從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2％下降到2010年的2.8％。

從2001年至2010年，592個國家扶貧開發工作重點縣人均地區生產總值從2658元增加到11170元，年均增長17％；人均地方財政一般預算收入從123元增加到559元，年均增長18.3％；農民人均純收入從2001年的1276元增加到20lO年的3 273元，年均增長11％(未扣除物價因素)。上述數據的增幅，均高于全國平均水平。

但也應當看到，隨著貧困人口的減少和經濟體制改革的不斷深入，我國在農村貧困治理領域也不斷遇到一些新的問題和挑戰。正如《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》所指出：“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段。經濟社會發展總體水平不高，區域發展不平衡問題突出，制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在。扶貧對象規模大，相對貧困問題凸顯，返貧現象時有發生，貧困地區特別是集中連片特殊困難地區發展相對滯后，扶貧開發任務仍十分艱巨。”“六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山一太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州是扶貧攻堅主戰場。”

國家十分重視少數民族地區的反貧困問題，在民族地區設置了專職扶貧部門(通常為各地區的扶貧辦公室)，以財政扶貧資金、以工代賑資金和貼息資金三種方式提供扶貧資源。同時，民族地區各級黨委政府將扶貧工作提上了重要議事日程。例如，寧夏制定了“雙百扶貧計劃”、青海制定了“七年扶貧計劃”、內蒙古制定了“三七扶貧攻堅計劃”、云南制定了“七七扶貧攻堅計劃”等等，并且各地區的政府部門還實施了一系列政策優惠措施。通過多年的努力，我們可以看到以政府為主導的扶貧開發模式具有不可替代的優勢，但隨著扶貧開發的不斷深入，政府過度干預扶貧，也存在一些缺陷和問題：其一是扶貧資金的分配和項目選擇缺乏市場導向性，還存在著計劃經濟的烙印，存在著資源配置的不合理、資源運用效率低下等問題。一些民族地區政府在決策過程中的短期化行為突出，“尋租”現象明顯，不顧地方實際盲目上馬新的扶貧項目，造成扶貧資金的極度浪費。其二是忽視對貧困人口自我發展能力的培養。以政府為主導的扶貧主要采取“輸血式”模式，這就養成了貧困地區群眾“等、靠、要”的依賴思想；加之民族地區政府扶貧實施千篇一律、包辦代替的做法，忽視了貧困群眾的意愿，沒有調動和發揮貧困地區群眾脫貧致富的積極性和創造性。巨大的財政支持并沒有使民族地區扶貧行動效果顯著，甚至在云南、廣西等少數民族聚集地貧困人口返貧現象明顯。其三是重物質扶貧，輕精神扶貧。貧困人口及家庭，甚至是整個地區都會形成一種穩定的貧困文化現象，并在代際之間傳遞，導致地方經濟發展缺乏活力、缺乏創新精神。政府反貧困往往注重物質扶貧，輕視乃至忽視精神扶貧，致使貧困人口的精神貧困一直難以解決。

非營利組織作為一種新生力量在我國貧困治理中發揮著自下而上的獨特優勢，在相當大的程度上可以適應我國當前貧困問題的新變化，彌補政府貧困治理的不足。

非營利組織與民族地區政府合作扶貧，既可以有中央財政的大力支持，擁有人、財、物的強大的資源動員能力，實施大規模跨區域的扶貧項目的優勢，又可以以專業方法提高扶貧瞄準率及資金使用率。例如，世界銀行在中國西南地區的扶貧開發項目開創了國內扶貧機構與國際組