重工業城市可持續發展與環保政策選擇

張春梅

【摘要】隨著經濟的快速發展，重工業城市環境壓力與日劇增，經濟發展與環境容量的矛盾日益突出。制定和實施環境保護政策，對于增強城市可持續發展能力，改善生態環境，具有重要現實意義。以包頭市為例，只有不斷完善環境保護政策體系才能進一步推進重工業城市的可持續發展。

【關鍵詞】重工業城市環境保護可持續發展

重工業城市環境保護與可持續發展互動機理

城市可持續發展強調城市在增長的同時更注重城市質量的提高，是城市社會經濟、生態環境的均衡發展。環境保護具有明顯的地區性，對于重工業城市來講環境保護的內容大體可分為兩方面：一是保護和改善生活環境和生態環境，防治環境污染和其他公害，保持生態系統的良性循環；二是要轉變發展模式，更新發展觀念，實現經濟增長方式從粗放型向集約型的轉變。提高工農業生產過程中環境資源和能源的利用率，以促進經濟的持續發展。

重工業城市環境保護與可持續發展兩者相互作用，相互依存。一方面，保護環境是實現可持續發展的前提。現代經濟發展越來越依靠環境與資源的支撐，城市可持續發展必須以自然資源為基礎，實現經濟發展與人口、資源、環境的相協調。加大對環境保護的投資與建設力度不僅可以為城市可持續發展創造適宜的環境與資源條件，而且還可以為發展提供進一步保障。另一方面，可持續發展是提高城市生態環境質量的保障。可持續發展要求人們改變傳統發展的模式，在生產時要盡可能地少投入，多產出；同時在消費時盡可能地多利用、少排放，從而使發展更少地依賴有限的資源，更多地實現與環境容量的有機協調。可持續發展對環境保護新技術的研制要求可以使單位生產量的能耗、物耗大幅度下降，從而減輕環境的污染負荷。

重工業城市面臨的嚴峻環境問題及成因分析

“十一五”以來，重工業城市在科學發展觀的指導下普遍開展了城市環境綜合整治工作，在環境保護方面取得了突出的成就，但是由于多年的積累以及經濟的快速發展，經濟發展與環境容量的矛盾仍然突出。筆者以包頭市為例，分析當前重工業城市普遍面臨的嚴峻環境問題及成因。

當前存在的主要環境問題。1、煤煙型污染。包頭市是國家“一五”期間發展起來的重工業城市，資源型產業比重大，當前環境污染的典型特征是煤煙型污染。由于高耗能企業多，工業耗煤量大，高能耗高排放的矛盾突出。全年耗煤量為2358萬噸，其中工業耗煤量就占91.4%。近年來工業廢氣主要污染物排放量呈快速增加趨勢，包頭工業廢氣排放總量3815億標立方米，其中由燃料燃燒排放的廢氣占40%，生產工藝廢氣占60%。城市空氣顆粒物污染較為突出。

2、大氣氟污染。氟污染一直是包頭市特殊的環境污染問題。包頭地區大氣氟污染源是來自包頭鋼鐵公司、包頭鋁廠以及近年來興盛起來的包頭稀土產業。稀土企業在生產過程中產生大量的氟化物，由于包頭市稀土儲量居世界首位，是全國最大的稀土工業基地。由于大部分稀土企業沒有凈化設施，對周圍環境造成了惡劣影響。

3、工業廢水污染。作為全國主要工業城市包頭市區內共集中了各類工業企業，企業用水量大，分布較為密集，廢水排放量也大，工業企業是包頭市水污染的主要污染源。包頭市重點污染源企業一年中廢水排放量可達6672.37萬噸，占包頭廢水排放總量的83%。近年來，黃河包頭段不僅過境流量逐年降低，而且水質污染逐年加重，低流量、高污染現象日益嚴重。

4、固體廢棄物污染。包頭市年產各類工業廢渣1100多萬噸，由于尾礦廢渣中含有放射性物質，造成占包頭固體廢物總量一半的尾礦廢渣難以綜合利用。目前，包頭工業固體廢棄物累積堆存已達到2.7億噸，占地2000多萬平方米，占包頭建成區總面積的九分之一。特別是包鋼尾礦壩存在重大污染隱患，已經成為城市重要的環境安全問題。

環境問題產生的根源探析。1、“產權缺位”是導致污染嚴重的重要根源。產權是指由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產權是交易的前提，產權不清必然導致效率損失。環境資源作為一種公共物品一直以來缺乏明確的產權歸屬。在資源環境問題上由于責、權、利不清，企業往往為了實現自身利益的最大化以損害環境資源為代價，從而造成嚴重環境污染。

2、環境的外在性與制度的缺失。環境污染與破壞具有很強的負外在性。污染物排放超過一定的限度，使其他使用者受到損害，在完全競爭的情況下，企業的邊際社會成本就會大于邊際私人成本。由于在環境保護方面相關制度的缺失導致大量環境污染與破壞現象的出現。

3、地方政府責任缺失。《環境保護法》規定：地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責。政府在環境保護方面應當承擔主體責任。但是長期以來出現環境問題時政府一直被認為是監督方而不是責任方，從而導致責任缺失。此外，政府對一些建設項目實行環境影響報告制度、排污許可制度等審查不嚴，環保投入不足導致的環境監察、監測設備不足等都是導致環境問題產生的政府責任。

4、環境法制建設滯后，違法成本過低。目前環境法制建設相對于實踐的需要嚴重滯后，環境違法成本太低。由于法定罰款上限低，不足以制裁、震懾和遏制環境違法，當企業違法利益大于守法利益時，致使許多企業寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導致惡意偷排、故意不正常運轉污染防治設施、長期超標排放等持續性環境違法行為大量存在。一般來講，目前我國環境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的2%。①

重工業城市環保政策選擇

日本仲上健一教授認為：解決中國的環境問題，必須實施有效的環境對策。②因此實施徹底的環境管制，對企業實行同環境對策有關的激勵措施，對于重工業城市的可持續發展是非常必要的。

完善環境保護的政策法規。要從根本上解決環境問題，必須進一步完善環保法制，強化執法手段。盡快修訂和完善現行環保法律法規。要制定污染源限期治理管理條例、規劃環境影響評價條例、環境監測條例，借鑒國際經驗從科學決策、目標責任制、監督機制、責任追究等方面創建和強化一批行之有效的環境管理法律制度。對約束性條款設置相應的強制措施、法律責任和處罰條款，對違法成本加大處罰的力度，進一步提高違法成本。

制定和實施有利于環保的經濟政策。1、實行綠色信貸政策。環保部門與金融部門必須建立起信息通報制度，將企業環境行為納入征信系統。企業貸款時需出示排污許可證和環評批復等有關證明材料，對不符合國家產業和環保政策、未通過環保審批、存在環境違法行為的企業不發放任何形式的貸款。積極支持環保型企業的發展，為企業開展污染治理，發展循環經濟，建設節能減排環保型項目開辟“綠色通道”，從而提高企業環保責任意識。2、完善環境保護的稅收政策。一是大力提倡“綠色稅收”，即提高環境稅，特別是能源稅，可以抑制污染排放，有利于解決環境問題。二是改革資源稅，完善其環境保護功能。應擴大資源稅的征收范圍，應將森林資源、土地、草地、水資源納入征稅范圍，并適當提高征稅標準，對非再生性、非替代性資源以及對環境污染嚴重的資源課以重稅。三是把傳統的排污費轉為由地稅部門收取環境稅。對污染企業提高征稅標準，以此提高排污企業環保意識，促使企業改進技術，從而減少環境污染的負外部性。3、實施生態補償政策。完善生態補償政策一要體現“利用者付費”、多利用多付費的原則；二要對破壞生態系統的行為人進行經濟懲罰；三要對具有重要生態服務價值的區域或對象給予保護性投入；四要對為了保護生態系統而放棄發展機會的當地居民予以經濟補償。

制定和執行有利于環保的行政管理政策。1、嚴格審批制度，提高環保準入標準。對于不符合城市環境保護規劃、環境法律法規或國家明令淘汰的項目、超過污染物總量控制指標、增加排污量和嚴重影響生態環境的建設項目；高污染、高能耗所產生污染物難以降解和治理的項目不予審批。2、建立和完善生態環境保護責任制。地方各級政府各部門應制定內容具有科學性、運作具有操作性、監督具有權威性的生態環境保護目標責任制。對各級黨政一把手的環保工作程度、工業污染防治、生態環境保護、環保投資及環保能力建設等情況實行考核，考核結果作為評價領導干部政績、實行獎懲和任用的重要依據之一。3、建立健全環境決策聽證制度。環境決策的功能主要是為了協調利益、平衡關系、追求發展。政府應該引入公眾參與機制，對可行性論證有可能危及生態環境的重大決策包括制定環境政策、法規、規劃以及進行開發建設項目等進行廣泛聽證。擴大環境聽證范圍，規范環境聽證程序，增強聽證參加人的代表性，完善監督和制衡機制，將聽證意見作為環境決策的重要參考。

（作者為包頭師范學院馬克思主義學院副教授；本文系包頭師范學院馬克思主義中國化研究科研創新團隊階段性研究成果，并獲包頭師范學院科研創新團隊資助，項目編號：KJ201012302）

注釋

①曹鳳中，李華友：“完善與創新環境經濟政策是我國經濟發展的必然”，《黑龍江環境通報》，2007年第4期。

②[日] 仲上健一：“地球環保政策與環境產業一展望中國的環境產業”，《東北財經大學學報》，2002年第7期。