水權轉讓背景下流域生態補償的法律思考

彭玉蘭 才惠蓮

【摘要】流域生態補償是減少因上下游間的需水行為產生的負面影響的方式之一。我國政府主導的流域生態補償模式已不能滿足時代的發展，市場的進入已是大勢所趨，因為它能優化水資源的配置，實現補償方式的多樣化。法律是實現社會公正的重要手段，通過介紹國外水權轉讓下流域生態補償的實例，提出我國在流域的市場生態補償上的法律對策。

【關鍵詞】流域生態補償水權轉讓法律思考

水資源是重要的國土資源，世界上許多國家正面臨水資源危機，水資源日益成為人類爭奪的焦點。我國流域水資源有限，上下游水資源的分配要遵循社會的公平正義，為保障下游的發展，上游地區需作出一定程度的利益讓步，因而對上游地區進行生態補償是必要的。

流域生態補償內涵及必要性

流域生態補償是一個廣泛運用于經濟學、生態學、法學等學科的交叉概念，它是保護流域生態環境的重要方式。法學學科的流域生態補償是指在流域生態補償過程中，調整國家或市場與因生態開發而致利益受損者基于生態保護行為產生的權利和義務的總稱。筆者認為對流域生態補償的范圍既包括保證一定水體質量的特定居民，還包括遭受生態系統破壞的主體。

市場模式下流域生態補償的必要性。1、我國流域生態補償存在問題。流域生態補償主要分為政府補償和市場補償兩種。我國流域生態補償由政府主導，主要形式是貨幣補償。但政府力量是有限的，而行政模式的補償往往由于無償或低價造成水資源的浪費，加劇惡化原本脆弱的生態系統，因此，市場補償是流域生態補償的發展趨向。雖然，我國也有義烏東陽等流域市場生態補償實踐，但由于法律規定的不完善、市場發展的不成熟及公眾參與的缺失等因素影響，我國的流域市場生態補償并不成功。2、市場補償的意義。市場可以調動廣泛的社會力量，是生態補償機制有效運轉的關鍵。流域生態補償涉及諸多主體，對其進行合理安排是保障各方利益的主要途徑。因此，引入水權轉讓進入我國流域生態補償，有助于優化水資源配置，緩解政府財政壓力。然而，我國市場化的流域生態補償起步較晚，相關法律制度的建立需進一步的思考。國外的流域生態補償探索時間長，市場化程度較高。有必要通過借鑒他們的水權交易制度來完善我國的流域生態補償制度，充分發揮市場在流域生態補償中的作用。

國外流域生態補償實踐

法國畢雷礦泉水公司的生態補償實踐。20世紀80年代，畢雷礦泉水公司為保持供水地水源的清潔，付費給當地農民，成為法國水權交易下流域生態補償的典型。具體補償情形是：依賴于該地區清潔水源的畢雷礦泉水公司，為保護水質購買了保護當地水資源的生態補償，公司向位于流域腹地的奶牛場提供補償。20世紀90年代早期，為進一步保護水源，公司與當地農民協商限制殺蟲劑的使用，并采取減少水土流失的措施，為此公司又向農民支付了生態補償費用。公司支付的水資源生態補償費用很高，每個農場的花費大約是15萬多美元，支付時間長達幾十年。該公司在合約期間內還為農場發展提供技術支持，并承擔農業設備費用，設備所有權屬于公司，但農場享有使用權。在補償過程中，政府還支付了20％的生態補償費用。①法國水權交易下的流域生態補償形式不限于貨幣，還有技術補償。盡管是平等的水權交易模式，政府作為第二補償者也對農民進行了補償。該補償實踐既促進了公司發展，又改善了當地生態環境，充分顯示了在恰當處理各方主體關系的前提下，發展經濟和保護生態并不沖突。

美國流域生態補償實例。美國生態補償的典型代表是紐約市與上游卡茨基爾河之間的清潔供水交易。1989年美國環保局要求所有來自地表水的城市供水，都要建立水的過濾凈化設施，除非水質能達到相應要求。紐約市在建立新的過濾凈化設施與保護上游卡茨基爾河生態花費的權衡下，最后決定購買卡茨基爾河流域的生態環境服務。政府決策確定后，水務局協商確定流域上下游水資源與水環境保護的責任與補償標準，并通過征收附加稅、發行紐約市公債及信托基金等方式籌集補償資金，補貼上游環境保護主體，激勵他們采取有利于環境保護的友好生產方式，以改善流域的水質。②這是政府作為平等交易主體參與到流域生態補償的典范。補償過程中政府針對利益主體做了項調查，調查顯示：近半數的被調查者稱流域生態補償增加了他們的經濟福利，幾乎所有的被調查農民都有農業之外的收入。流域生態補償還提供了額外的經濟福利，如基礎設施的改進和市場幫助，這都增加了流域農場的財富和效益。③公眾對調查的反饋反映了他們的真實意愿，體現了公眾參與原則，對今后流域生態補償的發展有重大意義。

澳大利亞雪山工程的市場化運作模式。雪山工程為開發利用雪河水資源、解決墨累河及其支流馬蘭比吉河流域的干旱缺水問題而實施跨流域調水工程。工程中，也有許多流域生態補償實例。2002年6月，國會和相關各州議會通過立法規定了管理和運營雪山工程業務的詳細方式，國家通過授權規定了在各種條件下如何調控水量以達到計劃要求，政府對供水公司的管理是通過具有法律效應的授權及財務審查來體現。同時，為控制因灌溉排出的水體把農藥、化肥等有害物質直接沖入河流，公司通過對這些用水戶不頒發取水許可證或提高水價，來控制灌溉的用水量。實踐表明：完善的水權規定、政府控股下的股份制運作及企業化管理是實現水權交易下流域生態補償的關鍵。

我國流域的生態補償對策

上述國家流域的市場生態補償有以下特征：流域市場補償并不是完全的市場，政府以第二補償者、管理者或協調者的身份參與其中；市場補償有明確的法律規定；公眾參與是評價或監督補償的重要方式。基于我國流域生態補償的現狀，為推動我國流域市場補償的法制化發展，筆者有以下思考。

第一，加快流域生態補償法制化的建設。水權轉讓下的流域生態補償立法是明確雙方在交易過程中權利和義務的依據，是需要首要解決的問題。我們應加快建立從憲法到環境保護法、水法，再到生態補償條例以及各省、市關于流域水權交易的生態補償立法的完備體系，各省市的規定是落實流域市場補償最細化的規則。2005年國內首個省級生態補償文件《浙江省人民政府關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，對流域生態補償作了相關規定。遺憾之處是此文件主要針對的是政府補償，對市場補償模式尚未作具體規定。市場補償應當在各個級別的法律法規中有所體現。

立法應至少包含三部分內容：一是明確主體資格。明晰交易雙方的主體資格是前提，主體錯位是我國流域生態補償實踐混亂的重要原因。除交易雙方外，實施主體和監督主體的規定也十分重要；二是注重補償資金的到位。貨幣是當前生態補償的主要形式，也是最有效的方式。為保障交易的順利進行，應完善補償資金的來源，股份制公司、環境責任保險等都能成為補償資金；三是豐富補償方式，提高政策和技術補償的比例。

第二，強調流域生態補償中對生態系統的保護。法律關系的客體是權利和義務共同指向的對象。流域生態補償法律關系的客體包括兩方面：流域的水資源和流域生態系統。水資源的客體資格的補償更容易被人們接受，因為水資源使用及給特定區域居民帶來的經濟利益損失的補償是顯而易見的，效益的最大化造成人們對生態系統的忽視，市場模式下的流域生態補償更是如此。從長遠看，這對人類的發展極為不利。

生態系統的補償由于其復雜性，難以計算，對它的補償還未真正落實到實踐中。但這并不表明我們不需要在流域生態補償中將其納入補償范圍。相反，頻發的水污染事件警示我們在發展經濟的同時必須注重對環境的保護，這就需要政府對流域生態補償進行監督，加大對生態系統的保護。生態系統補償標準的計算要綜合生態學、經濟學等學科的內容。

第三，落實公眾參與在流域生態補償過程中的權利。公眾參與是環境法基本原則之一，但在有關的法律法規中卻沒有詳細規定。2006年國家環境保護部出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，被認為是第一部公眾參與的規范性文件，其規定了公眾參與環評的具體范圍、程序、方式和期限等內容，確屬重大突破。然而，該規定主要限于環境影響評價階段，且參與的過程主要體現在對環境信息的知情權方面，對環評的其他活動的參與規定較少，有關參與權利救濟方式的法律保護強度不夠。流域的環境影響評價很關鍵，流域的生態補償工作更緊迫。在流域的環評和補償過程中，公眾可以依照該辦法參與其中。參與的方式可以多樣化，如通過舉報、控告等方式監督流域生態補償過程。流域市場補償的評價體制也需公眾的加入，紐約州的調查行為正是公眾參與的體現。隨著公眾環保意識的提高，這些都應在立法中明文規定，使公眾參與原則真正落實到流域生態補償中來。

（作者分別為中國地質大學（武漢）政法學院碩士研究生，中國地質大學（武漢）政法學院教授）

注釋

① 任世丹，杜群：“國外生態補償制度的實踐”，《環境經濟》，2009年第11期，第37頁。

②朱桂香：“國外流域生態補償的實踐模式及對我國的啟示”，《中州學刊》， 2008年第9期，第70頁。

③S.J.Scherr,M.T.Bennett，M.Loughney，K.Canby，Developing Future Ecosystem Service Payments in China：Lessons Learned from International Experience，A report prepared for the China Council for International Cooperation on Environment and Development(CCICED)Taskforce on Eco-compensation，2006．